Uniek begrotingsakkoord in historisch perspectief

“Er is vandaag iets heel bijzonders gebeurd”, aldus minister-president Mark Rutte. Na wekenlang tevergeefs coalitieoverleg in het Catshuis slaagden vijf partijen uit de Tweede Kamer er gisteren wel in om afspraken te maken over de benodigde miljardenbezuinigingen. Zij schreven hiermee bijna letterlijk geschiedenis, want deze gang van zaken is een unicum in de historie van de Tweede Kamer, die al sinds 1814 beschikt over het begrotingsrecht.

Historisch gezien is het budgetrecht altijd al één van de grootste machtsmiddelen van het Parlement geweest. In de middeleeuwen organiseerden vele vorsten namelijk alleen een dergelijke volksvergadering als zijzelf in financiële nood verkeerden. De koning onderhandelde dan met de adel over belastingverhogingen of leningen, die de edellieden alleen accepteerden in ruil voor privileges of inspraak.

Begrotingsrecht

Het is dan ook niet verwonderlijk dat het begrotingsrecht één van de oudste rechten is van het Nederlandse parlement, dat ontstond in 1814. Toentertijd was het echter gebruikelijk om de begroting op te delen in twee delen: een constant en een variabel deel. De constante begroting omvatte vrijwel alle staatsuitgaven en werd slechts eens in de 10 jaar vastgesteld, waardoor de invloed van het parlement zeer beperkt was. Alleen bijzondere uitgaven, zoals oorlogskosten, werden geregeld in de jaarlijkse variabele begroting. Pas met de grondwetswijzigingen van 1840 en 1848 kwam hier verandering in en ontstond er één jaarlijkse begroting.

Verwerpen van de begroting

Al snel groeide het budgetrecht hierna uit tot een belangrijk politiek middel van het Parlement. Door het verwerpen van een jaarlijkse begroting konden de Eerste en de Tweede Kamer de regering dwingen tot een ander beleid of zelfs tot opstappen. Zo wilde het kabinet Van Zuylen van Nijevelt na de Luxemburgse Kwestie van 1867 eigenlijk blijven zitten, maar nadat de begroting van Buitenlandse Zaken tot tweemaal toe was verworpen, besloten zij toch op te stappen. Het waren echter vooral de controversiële begrotingen van de departementen van Oorlog en Koloniën die in deze periode veruit het meest werden verworpen.

Zeldzaamheid

Vanaf het begin van de 20e eeuw werd het verwerpen van de begroting door het Parlement echter steeds meer een zeldzaamheid. Het laatste voorbeeld stamt uit 1919, toen de plannen van minister Bijleveld van Marine werden verworpen. In 1925 werd overigens nog wel een aanvullende begroting van het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen afgewezen. De minister wilde toen nog één miljoen extra uitgeven aan de aanbesteding van de Olympische Spelen van 1928 in Amsterdam, maar hier was de Tweede Kamer het niet mee eens. Grote gevolgen voor de minister had dit echter niet, want die mocht gewoon blijven zitten.

Moties en amendementen

Ondanks dat het verwerpen van een begroting inmiddels zeldzaam is, kan de behandeling van de financiële plannen in het Parlement nog steeds grote politieke gevolgen hebben. Zo voerde de Tweede Kamer in 1919 zo veel amendementen door op de plannen van minister van Oorlog Von Geusau dat hij besloot af te treden, ondanks dat zijn begroting wel was aangenomen. Daarnaast kunnen ook moties in de Tweede Kamer een politieke crisis veroorzaken. Tijdens de beruchte Nacht van Schmelzer stapte het kabinet Cals op nadat een kritische motie op de begrotingsplannen was aangenomen door regeringsfractie KVP.

Kabinetscrisis

Tot slot kan ook de aanloop naar een begrotingsdebat problemen opleveren binnen een regeringscoalitie. Zowel het kabinet Biesheuvel in 1972 als het kabinet Van Agt-II in 1980 kwamen terecht in een kabinetscrisis nadat de bezuinigingsonderhandelingen spaak liepen. Hetzelfde gebeurde afgelopen week, toen de coalitiepartijen VVD en CDA en gedoogpartner PVV tijdens het Catshuisoverleg niet in staat bleken tot een akkoord te komen over de benodigde miljardenbezuinigingen.

Het unieke aan deze situatie was echter dat, direct na de val van het kabinet, de Tweede Kamer het heft in handen nam. Waar het in de parlementaire geschiedenis gebruikelijk is om eerst de nieuwe verkiezingen af te wachten, besloten vijf Kamerfracties vanwege de omstandigheden meteen een nieuw begrotingsakkoord te sluiten, een unicum in de parlementaire geschiedenis. Of dit ´historische begrotingsakkoord´ straks – met een gewijzigde samenstelling van de Tweede Kamer – ook de financiële beschouwingen zal overleven, is echter nog maar de vraag.

Bronnen:

• Parlement.com Bovend’Eert & Kummeling, Het Nederlandse parlement (2004)