Politieke inconsistentie en speciale banden

Nederlandse Europapolitiek en het pro-Israëlische standpunt tijdens de Oktoberoorlog

Het Nederlandse buitenlandbeleid in de eerste helft van de jaren zeventig manoeuvreerde tussen een Europese pro-Arabische en Atlantische pro-Israëlische politiek. Tijdens de Oktoberoorlog in 1973 koos Nederland, in tegenstelling tot drie jaar eerder, een pro-Israëlisch standpunt. Daarmee zette het niet enkel zijn economische belangen opzij, ook riskeerde het een isolatiepositie binnen de Europese samenwerking. Anne van Mourik analyseert deze beleidsveranderingen en de achterliggende gedachte.

Anne van Mourik

In de nacht van 12 oktober 1973 werden op Schiphol wapens en munitie ingeladen in grijs gespoten vliegtuigen. Op 14 oktober verliet het laatste met wapens beladen vliegtuig de Nederlandse bodem op weg naar een land in oorlog: Israël. Het gevolg voor Nederland was een Arabische olieboycot en een geïsoleerde positie binnen de Europese Politieke Samenwerking (EPS).

Nog geen drie jaar eerder had Nederland juist ingestemd met een coherent Europees buitenlandbeleid ten aanzien van het conflict in het Midden-Oosten. Samen met Frankrijk, West-Duitsland, Italië, België en Luxemburg was afgesproken de buitenlandse politiek in toenemende mate op elkaar aan te passen. Een Europa met één stem zou meer gedaan kunnen krijgen in de regio, zo was de gedachte. Stabiliteit in het Midden-Oosten gold als een hoog aangeschreven waarde. Een korte stop van de olietoevoer tijdens de Zesdaagse Oorlog, die in 1967 tussen Israël en zijn Arabische buren woedde, had duidelijk gemaakt dat onrust in dit gebied funest was voor de oliebelangen van Europa. Een pro-Arabische inslag van het gemeenschappelijke Europese standpunt moest de olietoevoer naar Europa bij een nieuwe oorlog verzekeren. Ook Nederland achtte goede Europees-Arabische betrekkingen belangrijk. De doorvoer van geraffineerde Arabische olie vormde een belangrijke bron van inkomsten voor de Rotterdamse haven. Van de ruwe olie die in Rotterdam aangevoerd werd, werd bijna de helft doorgevoerd naar buurlanden.

Wie echter de geschiedenis van het Nederlandse beleid jegens conflicten in het Midden-Oosten natrekt, zal al snel kunnen concluderen dat Nederland een trouwe bondgenoot van Israël was. In 1956 gaf het militaire steun aan Israël tijdens de Suezcrisis, en ook tijdens de Zesdaagse Oorlog in 1967 volgde Nederland een pro-Israëlisch beleid. Nederlandse politici spraken in 2008 over ‘een speciale affectie’ en een ‘warme relatie met uitzonderlijke banden’ met Israël.[1] Maar was de affectie nu echt zo speciaal, de relatie daadwerkelijk zo warm, dat Nederland in 1973 zijn eigen economische belangen aan de kant schoof? En als dit het geval was, waarom stemde Nederland in 1970 dan überhaupt in met het pro-Arabisch ingestelde standpunt van de EPS?

De wapen-leveranties waren een beleid van enkele individuen, waardoor er niet van een Nederlands regeringsbeleid kan worden gesproken

Kortom: het lag ingewikkelder dan een consistente belangenpolitiek of het simpelweg navolgen van de pro-Israëlische trend die het Nederlandse buitenlandse beleid kenmerkte. Wat bepaalde het Nederlandse buitenlandse beleid rondom de Oktoberoorlog?

Een Atlantisch Europa

Terug naar 1970. Dat Nederland officieel instemde met een Europese rol in het Midden-Oostenconflict, betekende zeker niet dat Nederland een dergelijke rol onderschreef. Minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns wilde inmenging in het conflict zo veel mogelijk vermijden en achtte het nuttiger als Europa zich zou concentreren op onderwerpen waarop het ‘een reële invloed’ kon hebben.[2] Het vluchtelingenvraagstuk - dat ontstaan was door het conflict - oplossen, was volgens hem bijvoorbeeld een geschikte taak voor Europa. Een oplossing van het geschil in het Midden-Oosten kon Europa beter overlaten aan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, meende hij.[3]

Dit wantrouwen in Europa vormde de kern van een constante in het Nederlands buitenlands beleid: het primaat van het Atlantische verband voor veiligheid en defensie. Tegen de achtergrond van de Koude Oorlog was het voor Den Haag realiteit dat Europa zich, bij een eventuele aanval van de Sovjet-Unie, niet zelf kon verdedigen.[4] Daartoe was de Amerikaanse macht onmisbaar en daarom koos Nederland onvoorwaardelijk voor de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Vrees om deze trans-Atlantische verhouding te schaden door een Europese politieke rol in het Midden-Oosten, resulteerde in een terughoudende Nederlandse opstelling in het debat daarover.

Ook zette politiek Den Haag vraagtekens bij de motieven van Frankrijk voor de EPS en het agendapunt van de rol in het Midden-Oosten. Waar Nederland de garantie van de Amerikaanse veiligheidsparaplu nastreefde, wenste Frankrijk juist Europese onafhankelijkheid van de Amerikaanse politiek. Beschouwde Parijs, dat initiatiefnemer was van beide samenwerkingsconstructies, deze niet vooral als een kans om een ‘Europees Europa’ te bewerkstelligen, in plaats van een ‘Atlantisch Europa’? Een pro-Arabisch Europa zou zich, in de ogen van Frankrijk, kunnen onderscheiden van Amerika, dat een pro-Israëlisch beleid volgde.[5]

[caption id="attachment_57312" align="alignleft" width="431"] Vader en zoon op een autoloze zondag.[/caption]

Waarom stemde Nederland dan toch in met een Europese rol in het Midden-Oosten? Deze beslissing had alles te maken met het vooruitzicht van Britse toetreding tot de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Al tijdens de eerste stappen op weg naar Europese samenwerking, in de jaren vijftig, hechtte Nederland een groot belang aan lidmaatschap van het Europese, doch ook Atlantische eiland. Niet alleen zou een meer Atlantische koers in het vooruitzicht liggen, ook zou Britse deelname de Franse wind uit de zeilen van het Europese schip nemen. Deze redenen waren voor de legendarische Franse president De Gaulle juist aanleiding geweest om in het verleden de Britse toetreding te blokkeren. Met zijn aftreden in 1969 had zijn opvolger George Pompidou, tot grote vreugde van Nederland, echter verklaard welwillend tegenover Britse deelname te staan.[6] Met de Britse toetreding in het verschiet, wilde Nederland Frankrijk niet voor het hoofd stoten door het Franse initiatief tegen te werken. Om Frankrijk tegemoet te komen en zo de toetreding niet in gevaar te brengen stemde Luns in met de agendering van de Midden-Oostenkwestie.[7]          

Wapenleveranties

Zo zien we hoe Nederland zijn pro-Israëlische beleid opzij schoof voor het vooruitzicht van Britse macht, als tegenwicht van de Franse macht, op het continent. De door de regering gekoesterde wens van Britse toetreding manifesteerde zich in feite in opportunisme. Maar toen puntje bij paaltje kwam, bleken de gevoelens van verbondenheid met Israël nog altijd onvermoeibaar aanwezig. Na een lange periode van vijandigheden vielen Syrië en Egypte op 6 oktober 1973 Israël binnen. Het was het begin van de Oktoberoorlog. De aanval was reden voor de Nederlandse regering om de schuld te leggen bij de Arabische zijde van het conflict. Het Nederlandse hart was met het volk van Israël, zo omschreef de fractieleider van de Anti-Revolutionaire Partij Wim Aantjes het beeldend.[8]

Binnen vier dagen waren de grootmachten van de internationale orde, de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, via wapenleveranties betrokken in het conflict. Ook Nederland werd, zowel door de Israëlische ambassadeur in Nederland, CH. Bar On, als door de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Henri Kissinger, gevraagd om militaire hulp. Op West-Duitsland na, had Nederland als enige in de EEG geen verbod op de uitvoer van wapens naar de strijdende partijen uitgevaardigd. Nederland was daardoor, in de ogen van CH. Bar On, Israëls laatste hoop. Het land dreigde het onderspit te delven tegen de samenwerkende Arabische staten onder leiding van Egypte en Syrië en had grote behoefte aan munitie en reserveonderdelen, zo benadrukte hij. [9] 

Olie als politiek wapen: geen auto’s en motoren, maar fietsers en skelters op de snelweg

Het waren woorden die kennelijk indruk maakten op de Nederlandse minister van Defensie Henk Vredeling. Samen met staatssecretaris Bram Stemerdink besloot hij over te gaan op militaire steun aan Israël. De knoop moest snel doorgehakt worden, waardoor Vredeling geen tijd zag om het parlement te raadplegen over de kwestie. Gedreven door emotionele en persoonlijke overwegingen van deze twee individuen uit de regering werden in drie herfstnachten Boeings 707 ingeladen met Amerikaanse tankgranaten, tankonderdelen, munitie, pondsbommen en mijnen, om vervolgens naar het conflict in het Midden-Oosten te vliegen.

Hoewel Vredeling tegenover de pers stelde dat minister-president Joop den Uyl en minister van Buitenlandse Zaken Max van der Stoel van niets geweten zouden hebben, concluderen de historici Duco Hellema, Cees Wiebes en Toby Witte in hun boek Doelwit Rotterdam: Nederland en de oliecrisis (1998) dat deze ministers wel degelijk op de hoogte waren van de leveringen.[10]  Hoe dan ook, duidelijk is dat de wapenleveranties een beleid waren van enkele individuen en er daardoor niet van een Nederlands regeringsbeleid gesproken kan worden. Uiteindelijk blijft het maar de vraag of hetzelfde gebeurd was als het parlement hierover geraadpleegd was.

Sympathie voor Israël

Wat wel met zekerheid gezegd kan worden is dat sympathie voor Israël ook in de Nederlandse regering aanwezig was. In 1970 had Den Haag nog ingestemd met een gemeenschappelijk pro-Arabisch standpunt binnen de EPS om op goede voet met Parijs te blijven. Nu Groot-Brittannië echter was toegetreden en de gemoederen in het Midden-Oosten zo hoog opliepen, was er van deze tact niets meer over. Hoewel de andere EPS-landen in het kielzog van het Franse voorstel voor een pro-Arabische opstelling bleven varen, wist Nederland een gemeenschappelijk EPS-standpunt meerdere malen te blokkeren door zijn pro-Israëlische opvatting.

Het draaide daarbij allemaal om de interpretatie van een in 1967 aangenomen resolutie van de Verenigde Naties. Resolutie 242 bevatte een aantal beginselen voor een algehele vredesregeling in het Midden-Oosten. Doordat dit document echter voor meer dan één uitleg vatbaar was, werd de interpretatie vooral een zaak van politieke begunstiging van Israël dan wel de Arabische buurlanden. Volgens de Engelse versie moest Israël zich terugtrekken uit gebieden die het tijdens het conflict van 1967 had bezet. Volgens de Franse versie moest Israël zich terugtrekken uit alle bezette gebieden. Nederland interpreteerde de resolutie als enige binnen de EPS op basis van de Engelse vertaling.[11] Als het aan Nederland lag moest Israël de gebieden die het vanaf 1967 bezette, teruggeven aan de originele Arabische eigenaars en mocht het de gebieden die het vanaf 1948 had toegevoegd aan zijn territorium houden.

Nederland weigerde zich te voegen naar de Franse interpretatie van de resolutie. Dit leidde niet alleen tot kritiek van de andere Europese lidstaten, ook sprak Europa daardoor in de Veiligheidsraad niet met één stem. Europa zou hierdoor in de ogen van de twee grootmachten niet geloofwaardig overkomen, zo vreesden de andere lidstaten.[12] Doordat Nederland bovendien openlijk een beschuldigende vinger richting Syrië en Egypte wees, legde eerst Algerije, en later ook de andere Arabische staten aan de Perzische Golf, Nederland een olieboycot op.[13]

[caption id="attachment_57313" align="alignleft" width="311"] De pomp voor bromfietsbenzine is leeg.[/caption]

Aangezien olie in 1967 ook was ingezet als politiek wapen, kan er vanuit worden gegaan dat de Nederlandse regering zich ervan bewust was dat een pro-Israëlische houding de economische belangen van Nederland in gevaar bracht. Uit een memorandum van een EPS-overleg dat een maand voor het embargo plaatsvond, blijkt echter dat Den Uyl een oliestop voorlopig nog niet vreesde.[14] Hoewel de kans dus groot is dat de regering een inschattingsfout gemaakt heeft, en daarmee de gevolgen van haar beleid onderschatte, was zij zich wel bewust van het risico van haar politiek. Waarom zette de regering de economische belangen dan toch op het spel?

De trend van pro-Israëlische politiek die het Nederlandse buitenlandse beleid kenmerkte laat zien dat het beleid jegens de Midden-Oostenkwestie geen complete vertaling was van nationale belangen en politieke invloed. Toch zijn er ook binnenlandse en buitenlandse omstandigheden aan te wijzen die een uitwerking hebben gehad op het beleid. Zo veroorzaakte de politieke samenstelling van het kabinet van de PvdA’er Den Uyl een sterk gevoel van verbondenheid met de in Israël regerende Arbeiderspartij. Naast deze nationale actor zette de Europese relatie met de Verenigde Staten de zaken in Nederland op scherp. Vanaf de jaren zestig werd de trans-Atlantische relatie meer en meer gekenmerkt door frictie. De Oktoberoorlog vergrootte de kloof binnen het trans-Atlantisch bondgenootschap door het fundamenteel andere standpunt dat Europa innam van de Verenigde Staten. Nederland maakte zich zorgen over deze trans-Atlantische tweespalt. In een telefoongesprek met Kissinger benadrukte Den Uyl dat Nederland volledig achter het Amerikaans gevoerde beleid jegens de Oktoberoorlog stond en kende hij het land wereldleiderschap toe.[15] Terwijl de andere Europese lidstaten een eigen Europese positie ten aanzien van de kwestie in het Midden-Oosten probeerden te vinden, liet Nederland zich in zijn standpuntbepaling vooral leiden door de Verenigde Staten.

Een ‘evenwichtig beleid’

Nederland zou in een oliecrisis belanden, zo werd er gedacht. De prijzen van olie waren hoog en schaarste werd voorspeld. Het kabinet Den Uyl nam maatregelen. Op 4 november 1973 was de eerste autoloze zondag een feit. Geen auto’s en motoren, maar fietsers en skelters op de snelweg. Op 1 december kondigde Den Uyl in een televisietoespraak aan dat benzine op de bon ging. Hoewel de boycot pas op 10 juli 1974 werd opgeheven, viel het met de olieschaarste uiteindelijk wel mee. Dit kwam doordat oliemaatschappijen Nederland de helpende hand toe staken en de olie zelf internationaal verdeelden. Alle EEG-lidstaten ontvingen daardoor hetzelfde percentage olie minder.

Waar de autoloze zondagen vooral een symbolische waarde kregen, gold het tegenovergestelde voor de Nederlandse politieke houding tegenover Israël. Na de olieboycot streefde de regering ernaar om van haar pro-Israël brandmerk af te komen en zich onpartijdig in het Midden-Oostenconflict op te stellen. De nieuwe politiek, zou een ‘evenwichtige politiek’ zijn. Dit hield volgens Van der Stoel in dat er samenhang moest zijn tussen de vereisten van veilige en erkende grenzen voor de Israëliërs en medezeggenschap van de Palestijnen.[16]

Het ging de regering niet alleen om de beëindiging van de boycot. Nederland had grote economische belangen bij de EEG en wilde zichzelf niet in een isolatiepositie werken door als enige EEG-lidstaat een gemeenschappelijke Europese politiek ten opzichte van het Midden-Oostenconflict tegen te werken. Al bij de eerste gelegenheid die zich voordeed, op 6 november 1973, werd het nieuwe evenwichtige beleid zichtbaar. Nederland stemde in met een Europese vredesbemiddelende rol in het Midden-Oosten, die op meerdere fronten inging tegen de diplomatie van de Verenigde Staten. Nederland leek zijn les geleerd te hebben. De verandering in de Nederlandse opstelling mocht echter niet baten, de EPS werd namelijk vanaf het eerste moment al buiten de vredesbesprekingen gehouden.

Tijdens de Oktober-oorlog kleurden Atlantische tendensen het Nederlandse beleid

Uit deze korte analyse mag echter niet de conclusie worden getrokken dat Nederland de prioriteit van het Amerikaanse veiligheidsbeleid niet meer erkende. Nog steeds hechtte Nederland een groot belang aan een goede relatie met de Verenigde Staten, zo blijkt uit de Nederlandse strubbelingen over het Franse plan voor een Euro-Arabische dialoog. President Pompidou wilde voor de toekomst de aanvoer van Arabische olie veilig stellen door middel van een coöperatieve dialoog tussen West-Europa en de Arabische landen. Van der Stoel was echter van mening dat een dergelijke samenwerking ernstige frictie met Washington kon veroorzaken. Ook was de Nederlandse regering het niet eens met de politieke dimensie die de dialoog zou krijgen. Toch stemde zij in met het Franse plan. Als het recente verleden één ding duidelijk gemaakt had, dan was het wel het belang van een flexibeler beleid ten opzichte van Europa en het Midden-Oosten. Om de Arabische landen tegemoet te komen in de hoop op een spoedige beëindiging van het olie-embargo, maar ook om niet continu een dwarsliggende rol binnen de EPS te hebben en isolatie binnen de groep te voorkomen, stemde Nederland in met het plan voor een Euro-Arabische dialoog.

Conclusie

Het Nederlandse beleid ten tijde van de Oktoberoorlog was geen logisch gevolg van in geding zijnde economische belangen. De regering hield vast aan haar traditioneel gekozen pro-Israëlische standpunt en zette daarmee een constructieve opstelling binnen de Europese samenwerking en het belang van olie opzij. De wapenleveranties waren enkel een beleid van twee individuen, die handelden uit emotionele en persoonlijke overwegingen.

Toch waren aanwezige pro-Israëlische sentimenten niet de enige vormgevers van het buitenlandse beleid. Geloof in onmisbaarheid van de Amerikaanse macht voor de veiligheid van Europa maakte dat Nederland beducht was voor een Europese gemeenschappelijke politiek. Des te meer reden zag het om goede relaties met de Verenigde Staten te onderhouden. De politiek van Nederland werd daarmee beïnvloed door het optimaliseren van militaire veiligheid door bevordering van Atlantische invloed op het continent. Op basis van deze gedachte besloot de regering in 1970 in te stemmen met het Franse initiatief om het Midden-Oosten op de Europese politieke agenda te krijgen. Nederland wilde Frankrijk te vriend houden, om te voorkomen dat deze laatstgenoemde de toetreding van het Atlantisch ingestelde Groot-Brittannië zou blokkeren.

Ook tijdens de Oktoberoorlog kleurden Atlantische tendensen het Nederlandse beleid. De regering achtte een Europese rol in het conflict niet reëel. Enkel de Verenigde Staten zou een vredesregeling in het Midden-Oosten kunnen bewerkstelligen, zo was de gedachte. Dit leidde tot een uitgesproken pro-Israëlische Nederlandse stem in het Europese pro-Arabisch getinte debat.

Het vraagstuk van het Nederlandse beleid ten opzichte van de Europese politieke samenwerking jegens het conflict in het Midden-Oosten is er een van ambivalentie. Het unilaterale pro-Israëlische beleid tijdens de Oktoberoorlog was een totaal contrasterende tendens ten opzichte van de beaming van een samenhangend pro-Arabisch EPS-beleid, drie jaar eerder. Ontrafelen we de geschiedenis van dit inconsistente beleid, dan kunnen we echter concluderen dat het juist een constante was die het veroorzaakte: het Atlantisch primaat. De wind woei in Nederland vanuit het grote en sterke land overzee, over de hoofden van de Europese buurlanden heen.

 Anne van Mourik (26) is in de eindfase van de master Internationale Betrekkingen in historisch perspectief en interesseert zich met name voor het Nederlandse buitenlandbeleid. Dit artikel kwam voort uit haar bachelorscriptie van Onderzoeksseminar III Geschiedenis van het Europees buitenland- en veiligheidsbeleid, waarin zij de Nederlandse houding ten opzichte van de Europese Politieke Samenwerking met betrekking tot het Midden-Oosten 1970-1974 onderzocht.