Geen onderzoek met ‘eene tegen het gouvernement vijandige strekking’?

De parlementaire enquête in verleden en heden

Twee maanden na de beëdiging van de bewindslieden van het tweede paarse kabinet beslootde Tweede Kamer voor de vijftiende maal een parlementaire enquête te houden. Zes jaar na het neerstorten van het El Al-vrachtvliegtuig op de flats Kruitberg en Groeneveen in de Bijlmermeer waren nog zoveel vragen onbeantwoord, dat een laatste en uiterste poging gedaan zou moeten worden om die vragen toch beantwoord te krijgen. Een commissie van ‘backbenchers’ kreeg vier maanden de tijd om met behulp van de vergaande bevoegdheden van een parlementaire enquêtecommissie inlichtingen te vergaren over de ramp en alles wat ermee samenhing, iets waar bewindslieden gedurende zes jaar niet in geslaagd waren. Het leek een onmogelijke opgave.

Gerard Visscher

Op het eerste gezicht stond controle op het regeringsbeleid niet voorop bij deze parlementaire enquête. Binnen de kortste keren bleek hoe de schijn kon bedriegen. Voor het eerst in de geschiedenis van het parlementair enquêterecht was er zelfs sprake van serieuze politiekespanning; het was maar de vraag of het kabinet deze enquête wel zou overleven. Op basis van de zes parlementaire enquêtes in de afgelopen vijftien jaar kan gemakkelijk gedachte opkomen dat het recht van enquête vooral met het oog op de parlementaire controle op het regeringsbeleid aan de Kamers is toegekend. De geschiedenis van de regeling en toepassing van het enquêterecht maakt duidelijk dat dat juist niet het geval was. Onderzoek met ‘eene tegen het gouvernement vijandige strekking’ had de wetgever in 1850 al helemaal niet op het oog.

Volledige ministeriële verantwoordelijkheid in 1848

De grondwetsherziening van 1848 bracht een fundamentele verandering in het Nederlandse staatsbestel. Naast directe verkiezingen voor de Tweede Kamer op basis van een zeer beperkt censuskiesrecht, werd het beginsel van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. De ministers werden ten opzichte van de Staten-Generaal verantwoordelijk voor hun hele beleid, voor het optreden van hun ambtenaren alsmede voor de daden en uitspraken van de Koning. De Grondwet van 1848 versterkte in menig opzicht de positie van de Staten-Generaal. Hunmedewetgevende macht werd aanzienlijk vergroot doordat menig artikel de wetsvorm verplicht voor ging schrijven. Naast het al bestaande recht van initiatief kreeg de Tweede Kamer het recht van amendement, waarmee ze, ook tegen het verlangen van de regering in, wijzigingen in regeringsvoorstellen kon gaan aanbrengen. Het budgetrecht bracht de jaarlijkse begrotingsbehandeling met inbegrip van de artikelsgewijze behandeling en daarmee belangrijke zeggenschap ten aanzien van de uitgaven van de staat. Beide Kamers kregen het inlichtingenrecht als eigenlijk vanzelfsprekende consequentie van de ministeriële verantwoordelijkheid: ministers waren voortaan verplicht antwoord te geven op de vragen van de Kamer, tenzij het belang en de zekerheid van het rijk, de koloniën en de overzeese bezittingen hun dit verbood.

De Tweede Kamer kreeg bovendien de beschikking over het recht van onderzoek (enquête). Het lijkt voor de hand te liggen dit recht ook als een uitvloeisel van het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid te zien.1 Terwijl de grondwetsherziening als geheel de geest van J.R. Thorbecke ademde – evenwicht tussen regering en Staten-Generaal – geldt er even- wel een uitzondering voor het recht van enquête. Dit recht kwam niet uit de koker van Thor- becke of van de door hem geïnspireerde en voorgezeten staatscommissie en evenmin van de ministers, die vervolgens de voorstellen tot herziening van de Grondwet bij de Kamer indienden.2 In het voorlopig verslag van de commissie van rapporteurs over de herzieningsvoor- stellen werd pas voor het eerst over het recht van enquête gesproken: ‘Eene regtstreeksche toekenning van het regt van enquête, zoo niet aan beide Kamers, dan toch aan de Tweede, wordt door velen wenschelijk geacht.’3 De Kamerleden dachten het nieuwe recht na het inlichtingenrecht dan wel na het recht van amendement te plaatsen, dat wil zeggen in het kader van het proces van wetgeving.

De regering reageerde uiterst welwillend. Ze was gaarne bereid met een voorstel te komen indien de meerderheid van de Kamer dit zou verlangen.4 Die reactie bleek niet aan dove- mansoren gericht. Een zeer grote meerderheid van de leden liet in het algemeen verslag blij- ken ‘dat zij op de regtstreeksche toekenning van het regt van enquête aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal – want deze zal in het stelsel der Regeering [sic, GV] daarvoor wel uitsluitend in aanmerking kunnen komen – wezenlijken prijs stelt, overtuigd, dat de hier bedoelde bevoegdheid in bepaalde gevallen goede vruchten zou opleveren’.5 Enige jaren tevoren had het gebrek aan het recht zich al eens doen gevoelen bij een adres over Surinaamse aangelegenheden. Speciaal ten behoeve van een juiste beoordeling van toekomstige onteige- ningsvoorstellen zou een enquête zeer wenselijk zijn. In het algemeen leken de Kamerleden vooral voordelen van de nieuwe bevoegdheid te verwachten bij het verkrijgen van informatie met betrekking tot in behandeling zijnde wetsvoorstellen.

Het verzoek van de meerderheid werd gehonoreerd. Dat gold ook voor de suggestie om de regeling van het recht bij wet voor te schrijven. Artikel 90 van de Grondwet van 1848 kwam te luiden: ‘De Tweede Kamer heeft het regt van onderzoek (enquête), te regelen door de wet.’

Bij de openbare beraadslagingen is over dit artikel niet meer gesproken, net zomin als over het inlichtingenrecht. Bijna alle aandacht voor het wetsvoorstel met betrekking tot Hoofd- stuk III – Van de Staten-Generaal – van de nieuwe Grondwet ging uit naar de voor de zit- tende leden riskante rechtstreekse verkiezingen. Het was maar zeer de vraag of ze die nade- rende verkiezingen wel zouden overleven.

Het voorstel voor een Enquêtewet

Het eerste voorstel voor een wet ter regeling van het recht van enquête zou het Staatsblad niet halen.6 De Kamer had inhoudelijke kritiek op het ontwerp van de weliswaar liberale minis- ter van Justitie D. Donker Curtius – in 1848 lid van de staatscommissie onder leiding van Thorbecke –, maar belangrijker nog was het verlangen naar een wisseling van de wacht. De liberale Kamermeerderheid wenste haar politieke leider Thorbecke zelf achter de regeringstafel. Koning Willem III legde zich in oktober 1849 bij dit feit neer, nadat de conservatief-liberaal J.Th.H. ridder Nedermeijer van Rosenthal hem ervan had overtuigd dat er geen andere oplossing mogelijk was. De koning van zijn kant verlangde dat Nedermeijer van Rosenthal samen met Thorbecke het nieuwe kabinet zou formeren. Zo geschiedde. De gematigde medeformateur ging het departement van Justitie beheren in het kabinet-Thorbecke I.

Binnen een half jaar kwam hij al met een nieuw ontwerp-Enquêtewet.7 Anders dan Donker Curtius probeerde Nedermeijer van Rosenthal niet inhoudelijk de doeleinden van het recht van enquête aan te geven. De minister beperkte zich hoofdzakelijk tot enkele door de Kamer en een ingestelde onderzoekscommissie te volgen procedures, de vergaande bevoegdheden van een enquêtecommissie zoals de mogelijkheid getuigen en deskundigen te dag- vaarden en onder ede te horen, alsmede de sancties ten opzichte van degenen, die hun medewerking aan de onderzoekscommissie zouden weigeren. Toen een maand later het verslag van de commissie van rapporteurs verscheen, bleek de grote – liberale – meerderheid van de leden van de Tweede Kamer achter de opzet van de minister te staan.8 Een omschrijving van de doeleinden van het recht van onderzoek zou haast vanzelfsprekend overeenkomen met een beperking van dat recht, hetgeen de Grondwet nu eenmaal niet verlangde. De constitutie schreef slechts een regeling van het recht van enquête voor. Van conservatieve zijde werd de gekozen opzet daarentegen gekritiseerd. Het in het voorstel uitgewerkte recht van enquête gaf de Kamer een bevoegdheid in handen, waartegen genoegzame waarborgen ontbraken. De conservatieven vreesden dat het onbeperkte recht van enquête in de handen van de meerderheid een geducht wapen zou vormen. Volgens de liberalen zou het zo’n vaart niet lopen. De Kamer zou het recht in de regel niet als wapen tegen de regering gebruiken, zoals de praktijk in Engeland ook bewees. Het belangrijkste doel van een onderzoek was voorlich- ting. ‘Een onderzoek kan eene tegen het Gouvernement vijandige strekking hebben; doch de velerlei eigenaardige middelen, welke de meerderheid der Kamer buitendien bezit om vijan- digheid aan den dag te leggen zullen door beperkende voorschriften in deze wet niet worden gekeerd.’9

De regering kon de Kamer trouwens waarschuwen geen misbruik van het recht te maken. Mocht de Kamer volgens de regering haar boekje met een enquête inderdaad te buiten gaan, dan kon deze hiertegen optreden door ‘als uiterst middel (...) tot eene ontbinding der Kamer over te gaan’. In het nog jonge dualistische bestel aanvaardde ook de liberale Kamermeerder- heid als vanzelfsprekend het recht van de Kroon om tot Kamerontbinding over te gaan wanneer een enquête in een al te ‘vijandige’ richting ten opzichte van de zittende ministers zou gaan. En ontbinding van de Kamer betekende volgens het laatste artikel van het wetsvoorstel de onmiddellijke beëindiging van het onderzoek.

De liberalen waren niet met alle onderdelen van het wetsvoorstel even ingenomen. Zo kri- tiseerden zij nadrukkelijk de bepaling dat ministers slechts door de Kamer in haar geheel konden worden geïnterpelleerd en dientengevolge niet mochten worden gehoord door een enquêtecommissie. De ruime mogelijkheid voor ambtenaren om te weigeren op bepaalde vragen te antwoorden – zich te verschonen – door zich op hun meerderen dan wel op de minister te beroepen, ondervond eveneens kritiek.

De minister verdedigde zich in zijn memorie van beantwoording tegen de kritiek uit de Kamer. Het rechtstreeks horen van ministers door een enquêtecommissie was volgens Neder- meijer van Rosenthal niet in overeenstemming te brengen met artikel 89 van de Grondwet, dat het inlichtingenrecht toekende aan de Kamers. Indien een specifiek grondwetsartikel de Kamers in pleno het inlichtingenrecht toekende, kon een gewone wet niet een afwijkende regeling treffen.10 Ten aanzien van de verschoningsgrond voor ambtenaren kwam de minister de Kamerleden enigszins tegemoet. De plenaire Kamer kon van de betrokken minister verlangen dat hij de ‘gegrondheid der ingebragte verschooning’ bevestigde.11 En de minister diende uiteindelijk op grond van het inlichtingenrecht de gevraagde inlichtingen te verstrekken, tenzij hij hierdoor in zou gaan tegen het belang en de zekerheid van het rijk, de koloniën en bezittingen van het rijk in andere werelddelen.

Mondelinge behandeling van het ontwerp

Zoals nadien nog honderden malen het geval zou zijn, was de mondelinge behandeling van het ontwerp in de plenaire vergadering hoofdzakelijk een herhaling van zetten, maar daarmee geenszins overbodig.12 De inmiddels in de Kamer gekozen Donker Curtius bleek te kunnen instemmen met het wetsvoorstel, mits een voorstel om een enquête in te stellen maar eerst in de afdelingen, door loting samengestelde Kamercommissies, besproken was voordat het in de plenaire vergadering in stemming zou komen.13 Mede op grond van het al in het wetsvoorstel geformuleerde vereiste, dat een enquêtevoorstel nauwkeurig het object van onderzoek diende aan te geven, zou de Kamer niet onverhoeds tot een onderzoek kunnen besluiten.

De leider van de conservatieve antirevolutionaire stroming, G. Groen van Prinsterer, betoonde zich als steeds een tegenstander van alles wat zweemde naar volkssoevereiniteit. Hij was het er met de minister en zijn medeleden eigenlijk alleen over eens dat het een gewich- tig recht betrof. Groen had het recht van enquête echter liever gemist. Hij zag er een twijfelachtig voorrecht in voor de Tweede Kamer, die alleen maar in de verleiding zou komen dit gevaarlijke wapen tegen het gouvernement in stelling te brengen. Het recht was trouwens zonder genoegzaam overleg in de Grondwet van 1848 opgenomen. In zijn ogen kwam het niet overeen met de algemene aard en de geest van de grondwettige instellingen: het vormde ‘in onze Grondwet eene anomalie’.14 Met zijn antirevolutionaire medeleden steunde Groen wel het wetsvoorstel van de minister, omdat de Grondwet nu eenmaal een wettelijke regeling voorschreef.

Die steun kreeg Nedermeijer van Rosenthal niet van de eigenzinnige liberaal E.W. van Dam van Isselt, in 1850 net weer in de Kamer gekozen in de zojuist ontstane vacature nadat Nedermeijer van Rosenthal minister was geworden. Van Dam van Isselt had van 1829 tot 1849 onafgebroken deel uitgemaakt van de Tweede Kamer, was in 1841-1842 voorzitter van de Kamer geweest en was een van de befaamde Negenmannen, die in 1844 het initiatief hadden genomen om een vergaande grondwetsherziening in liberale zin tot stand te brengen. Zijn eigenzinnige wijze van opereren isoleerde hem echter nogal eens van de meerderheid der liberalen. Van Dam van Isselt kritiseerde het wetsvoorstel zeer scherp omdat het ontwerp een onderzoek naar het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid eigenlijk onmogelijk maakte.15 Het voorstel stelde de ministers boven de wet. Iedere ingezetene zou door een enquêtecommissie gehoord kunnen worden met uitzondering van ministers: een exceptio- nele situatie. De door de minister aangevoerde interpretatie van het inlichtingenrecht over- tuigde Van Dam van Isselt in het geheel niet. Dit artikel zou, aldus ook de liberaal P.J. Costerus,16 veeleer zo moeten worden gelezen dat de minister ook aan Kamercommissies de door hen verlangde inlichtingen zou behoren te geven.

Illusoir

Voor de mogelijke verschoningsgrond van ambtenaren en de slechts door de minister zelf te bevestigen gegrondheid hiervan had de liberale criticus helemaal geen goed woord over: ‘Als een Minister begrijpt dat het voor den Staat noodig is dat hij blijft aan het hoofd van het departement, dan kan hij tot zijne ambtenaren zeggen: “antwoordt niet!”, dan strijdt het, naar zijne meening, met het belang van den Staat, want het gevolg zou kunnen zijn dat zijne portefeuille gecompromitteerd wierd; en het behoud dier portefeuille zou in het oog van den gecompromitteerden Minister als het hoogste belang van den Staat kunnen worden beschouwd.’17 De drie betrokken wetsartikelen maakten volgens Van Dam van Isselt ‘het gehele regt van enquête illusoir, en de geheele wet (...) voor mij als niet geschreven’. Illusoir omdat er geen enquêtes zouden worden gehouden zolang een grote meerderheid de betrokken minister steunde. Kwam er toch een onderzoek, dan zou de meerderheid zich neerleggen bij een weigering van de minister om inlichtingen te verstrekken. In tijden van politieke spanning zou een weigering evenwel aanleiding geven tot hevige botsingen, immers de ‘Ministers zullen steeds gebruik kunnen maken van art. 89 van de Grondwet, en ten antwoord kunnen geven: “het belang van den Staat verbiedt mij daaromtrent iets meer te zeggen.” Wie onzer zou het wagen verder bij den Minister aan te dringen, wanneer hij zegt: “ik heb aan mijnen ondergeschikten ambtenaar den last gegeven in geen uitleg te treden, omdat het welzijn van den Staat verbiedt te openbaren, wat gij hem hebt gevraagd?”’18

De grote meerderheid der liberale Kamerleden koos de zijde van de minister. Vooral diens, nauwelijks overtuigende, dwingende interpretatie van het grondwettelijk inlichtingenrecht werd door de meeste liberalen onderschreven. Slechts acht leden steunden Van Dam van Isselt in zijn ongezouten kritiek op het wetsvoorstel.

Nadat ook de Eerste Kamer het wetsvoorstel had aangenomen, bereikte de Enquêtewet al op 5 augustus 1850 het Staatsblad. Naast de succesrijke Thorbecke had ook Nedermeijer van Rosenthal een organieke wet op zijn naam gebracht. Er zouden nog maar weinig in het oog springende resultaten van hem volgen. In 1852 trad hij af nadat de Kamer zijn voorstel voor een wet op de rechterlijke organisatie van de hand had gewezen.

Toepassing van het recht van enquête

Het gaat te ver om te beweren dat de Enquêtewet een onderzoek in het kader van de parle- mentaire controle op het regeringsbeleid uitsloot. De wet beperkte de mogelijkheden van zo’n onderzoek echter heel nadrukkelijk, terwijl het juist de opzet van de wetgever was om het recht van enquête te regelen en niet te beperken.

De geschiedenis heeft de liberaal Van Dam van Isselt meer gelijk gegeven dan hij zelf zal hebben gewenst. Een al in 1852 gestarte enquête naar de accijns op zout, overigens op basis van een mede door Van Dam van Isselt ingediend voorstel, leverde geen eindverslag op door- dat het onderzoek abrupt stopte toen de regering in 1853 de Kamer ontbond.19 In 1855 verklaarde de Kamer zich onbevoegd om een onderzoek in te stellen naar de aanbesteding van muntplaatjes, omdat het voorgestelde onderzoek niets van doen had met de wetgevende arbeid van de Kamer. Een jaar later wilde de Kamer pas een enquête naar de toestand in het Zwolsche Diep instellen nadat de voorsteller had laten blijken niet buiten het begrensde controlerecht van de Kamer te willen gaan, maar slechts de uitvoering van een regeringsbesluit te willen onderzoeken.

Al in 1860 schreef Karsten in zijn proefschrift over het recht van enquête: ‘Ieder verslag herinnerde, dat men binnen het gebied der wetgeving moest blijven.’20 Voor zogenaamde politieke enquêtes was geen ruimte.

Tot 1940 is wel driemaal voorgesteld een onderzoek op basis van de Enquêtewet in te stellen naar mogelijk misbruik van politieke macht door een minister. In het eerste geval, in 1865, wilde de antirevolutionair J.P.J.A. graaf van Zuylen van Nijevelt – geen echte navolger van Groen van Prinsterer! – onderzocht zien of Thorbecke niet met zijn inmiddels afgetreden collega G.H. Betz van Financiën op onwettige wijze de verkiezingen in Limburg had willen beïnvloeden. Bijna 45 jaar later, in 1909-1910, wenste de linkerzijde onder aanvoering van sdap-leider P.J. Troelstra een onderzoek in te stellen naar het decoratiebeleid van AR-minister A. Kuyper in de jaren 1903 tot 1905. Kuyper was ervan beschuldigd een voordracht voor een ridderorde gedaan te hebben in ruil voor een gift in de kas van zijn partij. In 1938 verlangde de liberaal W.C. Wendelaar een enquête naar de motieven van rksp-minister C.M.J.F. Goseling om de marechausseebrigade te Oss de opsporingsbevoegdheid ten aanzien van de betrokkenheid van kloosterlingen bij zedendelicten te ontnemen.

Met name de twee laatstgenoemde voorstellen werden verworpen met een uitgesproken links-rechts tegenstelling, dat wil zeggen niet-confessioneel versus confessioneel. De regeringsgezinde meerderheid zag deze drie enquêtevoorstellen als moties van wantrouwen, hoezeer de voorstellers dit ook tegenspraken.21

Buiten deze drie gevallen in de ‘schandaalsfeer’ zijn er tot 1940 geen voorstellen bij de Kamer ingediend om een enquête te houden naar het regeringsbeleid of, in staatsrechtelijke termen, naar het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid. De Kamer heeft naast de enquête naar de accijns op zout en het Zwolsche Diep tot 1886 nog zes maal van haar recht gebruikgemaakt. Het betrof steeds onderwerpen in de sfeer van de wetgeving dan wel specifieke maatschappelijke misstanden. Net als het voorstel uit 1852 met betrekking tot de accijns op zout werden de enquêtevoorstellen in 1860 en 1861 slechts door een kleine meer- derheid gesteund. Het mede door Thorbecke ingediende voorstel ten aanzien van Maas en Zuid-Willemsvaart had betrekking op specifiek door België genomen maatregelen die de bevaarbaarheid van beide vaarwegen sterk verminderden. De Nederlandse regering toonde zich bij monde van de minister van Buitenlandse Zaken, die zei persoonlijk niet tegen het onderzoek te zijn, huiverig voor de parlementaire enquête omdat zij er vertraging en nieuwe moeilijkheden bij onderhandelingen met België van verwachtte.22 Achteraf lijkt het tegendeel veeleer het geval geweest te zijn. In 1861 vroeg de nieuwe minister van Marine, W.J.C. ridder Huyssen van Kattendijke, die een vergaande hervorming van de ‘zeemacht’ wilde doorvoeren, bij de ingediende begroting vrijwel letterlijk om een parlementair onderzoek. De commissie van rapporteurs bediende hem op zijn wenken.

De latere enquêtes, tussen 1870 en 1890, ademden duidelijk een progressief liberale geest. De enquête naar de besmettelijke longziekte onder het rundvee, veeleer een wetenschappe- lijk dan een politiek onderzoek, kwam vooral voort uit de waarneming dat men de betrok- ken ziekte in bepaalde regio’s veel beter onder de knie had dan elders.

Politiek belangwekkend waren onmiskenbaar de parlementaire enquêtes over de koop- vaardijvloot, de exploitatie van de spoorwegen en de toestand in fabrieken en werkplaatsen. De enquêtes naar de oorzaken van de achteruitgang van de Nederlandse koopvaardij en de onsamenhangende situatie op het gebied van de spoorwegen, waar enkele particuliere maat- schappijen elkaar scherp beconcurreerden, waren beide voorgesteld door J.P.R. Tak van Poortvliet, een uitgesproken representant van de nieuwe generatie liberalen. Meer en meer gingen ook liberalen pleiten voor interventie van de staat. De nachtwakersstaat met zijn ide- aal van staatsonthouding behoorde definitief tot het verleden. Dat spreekt ook uit de laatste en belangrijkste enquête uit de negentiende eeuw, de enquête naar de werking van het kin- derwetje van Van Houten en de arbeidsomstandigheden in fabrieken en werkplaatsen, voor- gesteld door de progressieve liberaal H. Goeman Borgesius.23 Met deze Arbeidsenquête kwam de sociale kwestie definitief op de politieke agenda, al is het eindrapport van de enquêtecommissie nooit in de Kamer besproken omdat het verscheen vlak vóór de Kamer- ontbinding vanwege de grondwetsherziening van 1887. Dat de enquête een belangrijke rol gespeeld heeft, bleek al in 1889 bij de totstandkoming van de Arbeidswet, die onder meer de oprichting van de Arbeidsinspectie regelde. Juist aan het ontbreken van toezicht was het ont- duiken van het kinderwetje tot dat moment toe te schrijven geweest.

Voor uitgesproken politieke enquêtes in het kader van parlementaire controle op het rege- ringsbeleid is er nooit een meerderheid geweest; aan het eind van de negentiende eeuw was er ook geen behoefte meer aan het recht van enquête in het kader van de medewetgevende taak van de Kamer. Politieke partijen met programma’s of stembusakkoorden gingen de hoofdrol spelen. De periode van de Antithese brak aan met een scherpe tegenstelling tussen confessionele en niet-confessionele fracties, die afwisselend een bevriend kabinet in het zadel hielden. Ministers in opeenvolgende kabinetten ontplooiden meer en meer initiatieven op steeds nieuwe terreinen. Daartoe was aansporing op basis van parlementaire enquêtes niet nodig. Als er onderzoek vereist was, dan waren de verantwoordelijke ministers al gauw ook zonder aandrang uit de Kamer bereid een commissie van deskundigen in te stellen. In enke- le gevallen is een enquêtecommissie bij wet, en daarmee in feite door de regering, ingesteld om de commissie de vereiste enquêtebevoegdheden te verlenen.24

Recht van enquête definitief ingeslapen?

Met acht enquêtes door de Tweede Kamer tussen 1852 en 1887 leek het met de toepassing van het enquêterecht gedaan. De Eerste Kamer, die het recht van enquête juist bij de grondwets- herziening van 1887 had gekregen, heeft er nooit gebruik van gemaakt.25 De Tweede Kamer stelde gedurende zestig jaar geen enquêtecommissie meer in. Na de periode van de Antithe- se volgde het Interbellum met zijn confessionele hegemonie, waarin, afgezien van een al genoemd incident, zelfs geen voorstellen meer werden ingediend.26

Het enquêterecht was illusoir geworden in de profetische woorden van Van Dam van Isselt. In die situatie kwam geen verandering toen de Kamer in 1947 het voorstel van PvdA- fractievoorzitter M. van der Goes van Naters aannam om een enquête te houden naar het beleid van de opeenvolgende kabinetten tijdens de Tweede Wereldoorlog. Terecht is gespro- ken over een ‘enquête sui generis’.27 Omdat de Kamers tussen 1940 en 1945 niet hadden kunnen vergaderen, moest de volksvertegenwoordiging wel achteraf het door de regering in Londen gevoerde beleid controleren en beoordelen. In feite was sprake van de eerste politieke enquête, in die zin dat onderzoek werd gedaan naar de ministeriële verantwoordelijkheid voor gevoerd beleid. De enquête kon pas effectief worden aangevangen nadat eerst de voor- naamste beletselen tegen politieke enquêtes via een ad-hocoplossing uit de Enquêtewet waren verwijderd. Zo konden zittende ministers, onder wie W. Drees, door de enquêtecommissie worden gehoord, ‘voor zover de verlangde inlichtingen betrekking hebben op een periode gedurende welke de Staten-Generaal ten gevolge van een noodtoestand niet of niet normaal gefunctioneerd hebben’. Er werd daarnaast ingevoegd dat van een vergadering van de ministerraad geen andere stukken mochten worden verstrekt dan een door de minister-president ondertekend uittreksel, vermeldende de in die raad gevallen beslissingen. De regering kon een ingestelde enquête niet meer onmiddellijk doen beëindigen door de Kamer te ontbinden.

In de daaropvolgende dertig jaar stelde de Kamer nog wel enkele keren een onderzoekscom- missie in, maar niet op basis van de Enquêtewet. De betrokken commissies moesten het dientengevolge zonder de bevoegdheden van een enquêtecommissie stellen.

Pas in 1977 zou de wetgever via een initiatiefvoorstel van alle grote partijen afstand nemen van het ‘stelsel van de regering’ uit 1848-1850.28 Dat gebeurde overigens pas door, op aandrang vanuit de Kamer, een wijziging in het voorstel aan te brengen, dat voortaan ook ministers konden worden gehoord. De initiatiefnemers hadden de wet aan de tijd willen aanpassen, maar dit relict uit de vorige eeuw – ministers gaven immers al decennialang antwoord op vragen van Kamercommissies en van individuele Kamerleden – was over het hoofd gezien.

Het horen van getuigen en deskundigen door een in te stellen enquêtecommissie zou in het openbaar plaatsvinden. Ook bestaande Kamercommissies zouden op een eenvoudiger wijze een enquête kunnen voorstellen. Het onderwerp van een enquête behoefde niet meer nauwkeurig omschreven te worden in zo’n enquêtevoorstel. Bij de behandeling van de wets-wijziging, voortaan Wet op de Parlementaire Enquête geheten, kwam ter sprake dat het recht van enquête vooral van belang zou kunnen zijn in het kader van parlementaire controle ach- teraf op het gevoerde regeringsbeleid. In dat verband leken de aangebrachte wijzigingen in de wet slechts van marginale betekenis. In de politieke praktijk geven vooral de oppositiepartij- en inhoud aan die parlementaire controle. Ook al erkennen regeringspartijen het belang van die controle op het beleid, enquêtevoorstellen vanuit de oppositie zouden al gauw door de regeringspartijen worden afgewezen. De gedachte kwam op dat de oppositie, mits zij van een zekere omvang is, een parlementaire enquête zou moeten kunnen afdwingen.29

Bij de algehele grondwetsherziening onderschreef enkele jaren nadien een zeer grote meerderheid – het CDA en de partijen ter linkerzijde – in de Tweede Kamer de wenselijkheid van het zogenaamde minderheidsrecht op enquête. Voor het recht van enquête leek een nieuwe toekomst open te liggen, nu in het kader van de parlementaire controle op het regeringsbeleid. De Eerste Kamer, met name de fracties van het CDA en de VVD, verwierp de voorgestelde grondwetswijziging evenwel in tweede lezing.30 Daarmee was de gedachte achter het minderheidsrecht echter nog niet van tafel.

Opnieuw parlementaire enquêtes

Negen maanden na de interventie van de senaat stemden de fracties van de VVD en het CDA in de Tweede Kamer aarzelend in met het voorstel om een enquête in te stellen naar de ondergang van het RSV-concern dat de afgelopen decennia zeer grote bedragen aan overheidssteun had ontvangen.31 Door de oppositie was er nadrukkelijk op gewezen dat de Tweede Kamer zich inmiddels tweemaal voor de toekenning van het recht van enquête aan een minderheid had uitgesproken. De RSV-enquête is de eerste ‘normale’ politieke enquête in de parlementaire geschiedenis geworden. In het onderzoek stond de verantwoordelijkheid van uiteenlopende ministers in opeenvolgende kabinetten centraal. Over menig minister sprak de enquêtecom- missie een hard oordeel uit. De tot het eind toe zeer eensgezind opererende commissie, voor- gezeten door voormalig CDA-minister C.P. van Dijk, kreeg ongekend veel aandacht van de media voor haar onderzoek. Na afloop van het onderzoek concludeerden vriend en vijand dat de Kamer te weinig werk gemaakt had van de controle op het regeringsbeleid en dat het recht van enquête ook in de toekomst een belangrijke rol zou kunnen spelen.

Een nieuwe poging om toch een minderheidsrecht op enquête in de Grondwet vast te leggen mislukte opnieuw.32 Bij de formatie van het kabinet-Lubbers II in 1986 spraken de fracties van het CDA en de PvdA min of meer af elkaars serieuze voorstellen tot het houden van een enquête te steunen.33 Binnen enkele maanden volgde de enquête naar fraude met bouwsubsidies.34 Al bij de aanvang van het onderzoek adviseerde CDA-fractievoorzitter B. de Vries zijn partijgenoot staatssecretaris G.Ph. Brokx op te stappen. Bij de bespreking van het eindrap- port vijftien maanden nadien was de kritiek op de voormalige bewindsman nagenoeg una- niem. In een rechtsstaat diende vanzelfsprekend ook de overheid zich aan de geldende regels te houden. Leken bewindslieden sinds de jaren 1960 haast onkwetsbaar voor kritiek, de regeringsgezinde VVD-fractie liet bij monde van woordvoerder F. Bolkestein weten falende bewindslieden in de toekomst niet meer de hand boven het hoofd te houden.35

Enkele maanden later sprak een commissie – die als gewone commissie niet de medewer- king van de regering kreeg en daarom enquêtebevoegdheden vroeg én kreeg – een hard oor- deel uit over het gestuntel van opeenvolgende bewindslieden bij het produceren van een fraudebestendig paspoort.36 De voormalige staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en inmiddels minister van Defensie W.F. van Eekelen (VVD), die zijn opvolger ‘een kar met vierkante wielen’ had nagelaten, kon slechts aftreden; CDA-staatssecretaris P.R.H.M. van der Linden volgde zijn voorbeeld enkele dagen later. Door met een kabinetscrisis te dreigen wist premier R.F.M. Lubbers een afkeurend oordeel over CDA-minister H. van den Broek tegen te houden.

De aarzeling om van het recht van enquête gebruik te maken, nam nadien onmiskenbaar toe. Bleek een meerderheid in de Kamer een onderzoek wel wenselijk te vinden, dan werd in eerste instantie gekozen voor een gewoon onderzoek. Bij de enquête naar het functioneren van de uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid lag het accent sterk op de wenselijke stel- selveranderingen. De ingestelde onderzoekscommissie vroeg de Kamer, net als de paspoort- commissie vier jaar tevoren, haar enquêtebevoegdheden te verlenen om een diepgravender onderzoek te doen.37

In 1994 besloot de Kamer een onderzoek naar de toegepaste opsporingsmethoden te doen. De demissionaire ministers E.M.H. Hirsch Ballin (CDA) en E. van Thijn (PvdA) namen ont- slag. Een half jaar later werd op voorstel van een werkgroep van Kamerleden besloten een parlementaire enquête te houden. De VVD wilde wel een nader onderzoek, maar was tegen de instelling van een enquêtecommissie.38 Het CDA vond een onderzoek eigenlijk niet nodig, maar had in de gegeven situatie een voorkeur voor een parlementaire enquête.39 Net als de RSV-enquête zou de Opsporingsenquête maandenlang de publieke aandacht trekken. De openbare verhoren werden voor het eerst rechtstreeks op televisie uitgezonden. De kritiek van de commissie op de toegepaste opsporingsmethoden was niet gering.40 Door de infil- tratie in de drugscriminaliteit was niet te ontwarren of de politie, gesteund door het openbaar ministerie, met de bestrijding van drugsinvoer of met invoer van drugs doende was. Zowel de enquête naar de uitvoeringsorganen sociale zekerheid als die naar de opsporingsmethoden heeft een stroom van regelgeving en beleidsmaatregelen in gang gezet.

In de huidige constellatie, waarin staat en maatschappij sterk ineengrijpen, geeft een onderzoek naar onderdelen of aspecten van het beleid al gauw aanleiding het beleid bij te stellen. Dat kwam ook naar voren uit de meest recente parlementaire enquête waar de Kamer pas in uiterste instantie toe besloot: de Bijlmerenquête. Zes jaar na de ramp haalde de Kamer haar geduchte wapen als ultimum remedium te voorschijn. De verwachtingen over de resultaten waren vooraf bepaald niet hooggespannen. Vanaf de aanvang van de openbare verhoren bleek de enquêtecommissie niettemin op basis van haar bevoegdheden, en professioneel inspelend op de ongekende aandacht van de media, deuren open te krijgen die voorheen gesloten waren. Drie maanden lang zorgde de enquête voor voorpaginanieuws. Dat kwam ook door vermeende informatie over het ‘onder de pet’ houden van de gevaarlijke lading van het rampvliegtuig, informatie die nadien onjuist bleek te zijn. De enquête als geheel wierp een treurigstemmend licht op de overheid. Op allerlei fronten bleken tal van overheidsin- stellingen en -diensten en individuele ambtenaren niet te doen wat van hen verwacht had mogen worden. Opeenvolgende bewindslieden hadden de Kamer op tal van momenten onduidelijk, onvolledig, ontijdig of onjuist ingelicht.41 De verwijten van de enquêtecommissie aan de beide vice-premiers, VVD-minister A. Jorritsma en D66-minister E. Borst, én premier W. Kok over hun optreden in de vorige kabinetsperiode waren ongekend scherp. Na wekenlange spanning, waarbij een kabinetscrisis over de invoering van het referendum en het debat over de Bijlmerenquête op elkaar inwerkten, overleefde het kabinet met alle bewindslieden.42 Om strijd beweerden de hoofdrolspelers uit het regeringskamp dat beide zaken geheel los van elkaar moesten worden bezien omdat ze inhoudelijk niets met elkaar te maken hadden. Hoe eerlijk die hoofdrolspelers dat ook meenden, de afronding van de Bijl- merenquête en de geslaagde lijmpoging na de referendumcrisis kunnen in de parlementaire geschiedenis niet los van elkaar worden bezien. Beide zaken zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden vanwege het ongemeen interessante, maar weinig bestudeerde fenomeen van de gelijktijdigheid.

Enkele afsluitende opmerkingen

Afgezien van de uitzonderlijke Oorlogsenquête in 1947 gaapt er een kloof van bijna een eeuw tussen de acht parlementaire enquêtes uit de tweede helft van de negentiende eeuw en de zes enquêtes aan het eind van de twintigste eeuw. Die kloof markeert de geheel verschillende functie van de enquêtes in beide periodes van de parlementaire geschiedenis.

In de negentiende eeuw heeft de Kamer, met name in de sfeer van haar medewetgevende taak, een beperkt aantal keren gebruikgemaakt van het enquêterecht. Het onderzoek was sterk op de toekomst gericht. Als er al niet een wetsvoorstel op tafel lag, dan ging het er doorgaans om de regering te bewegen initiatieven te nemen. In ongewenste toestanden of ontwikkelingen diende te worden ingegrepen. De enquêtes zelf trokken niet of nauwelijks aandacht. Enkele tientallen burgers van wisselende maatschappelijke achtergrond en uit ver- schillende regio’s werden achter gesloten deuren door de enquêtecommissie gehoord. De meeste eindrapporten van de commissies werden in de Kamer besproken, maar daar bleef het doorgaans bij. Ministers kregen de rapporten wel toegestuurd, maar onthielden zich van commentaar. Alleen de Arbeidsenquête van 1886-1887, de laatste enquête uit de negentiende eeuw, lijkt een belangrijke bijdrage te hebben geleverd aan de totstandkoming van nieuwe wetgeving: de Arbeidswet van 1889.

Bij de zes recent door de Tweede Kamer gehouden parlementaire enquêtes ging het om een heel ander type onderzoek. Ook al is het niet op voorhand gezegd dat de onderzoeken geen lessen voor de toekomst zullen opleveren, stonden ze toch primair in dienst van de controle op het gevoerde regeringsbeleid, en waren ze als zodanig op het verleden gericht. In de verzorgingsstaat speelt de overheid eigenlijk op alle terreinen van het maatschappelijk leven een belangrijke rol. Hoofddoel van de enquêtes was vast te stellen wat die rol in complexe en omvangrijke beleidsprocessen was en wie daar de uiteindelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor droeg. De te horen getuigen en deskundigen waren met name voormalige en zittende bewindslieden met hun ambtenaren, alsmede voormalige en zittende Kamerleden die controle op het beleid hadden uitgeoefend.

De enquêtes vonden letterlijk en figuurlijk in de schijnwerpers van de publiciteit plaats. Over de omvangrijke eindrapporten werd uitvoerig gediscussieerd, eerst tussen de Kamer- fracties en de enquêtecommissie en vervolgens tussen de fracties en de betrokken bewinds- lieden. In elk van de rapporten werd het regeringsbeleid op tal van onderdelen en aspecten beoordeeld en gekritiseerd. Kritiek was er steevast op het gebrekkig of zelfs onjuist informe- ren van de Kamer. Enkele enquêtes vormden de directe aanleiding voor bewindslieden om op te stappen.

Een en ander verklaart dat ook in de huidige tijd niet snel naar het geduchte wapen van de parlementaire enquête wordt gegrepen. Bewindslieden zijn er volstrekt niet van gediend dat hun beleid aan een parlementaire enquête wordt onderworpen. Wel heel illustratief was in dit verband de mededeling van PvdA-fractievoorzitter J. Wallage in april 1998 bij de pre- sentatie van een voorstel om de parlementaire controle te verscherpen, dat de voorgaande vier jaar drie bewindslieden hem telefonisch hadden laten weten af te treden als de Kamer een onderzoek naar hun beleid zou starten.43 Partijen, die voorheen vanuit de oppositie al snel aandrongen op het instellen van een parlementaire enquête, opereren als regeringspartij uiterst terughoudend. Het besluit om een parlementaire enquête te houden, behoort onmiskenbaar tot de categorie van de politiek meest gevoelige beslissingen. Als ‘ventweg’ fungeert ook de instelling van een onderzoekscommissie zonder enquêtebevoegdheden, dan wel, meer recentelijk, een werkgroep van Kamerleden die een onderzoeksopzet uit dient te werken. Zo’n werkgroep is in specifieke situaties beter in staat een enquêtevoorstel in te die- nen, zeker wanneer een commissie zonder de vergaande enquêtebevoegdheden haar taak niet overtuigend lijkt te kunnen verrichten. Daarmee houdt het besluit om een enquête in te stellen een element van willekeur in. Niet de meest belangrijke zaken worden onderzocht, maar zaken waar de Kamer, soms na jaren, niet meer omheen kan. Vooral na de formatie van een nieuw kabinet kunnen zaken uit het verleden met minder partijpolitieke schade worden onderzocht. De enquête heeft ook aan het eind van de twintigste eeuw sterk het karakter van ultimum remedium.

[caption id="attachment_45215" align="alignnone" width="376" caption="Overzicht van alle gehouden parlementaire enquêtes (Bron: JPG)"][/caption]