Staatkundige vernieuwing in de twintigste eeuw: vechten tegen de bierkaai?

Ook al kun je twisten over de vraag of alle jaren wel zorgvuldig zijn geteld, in ieders beleving behoort de twintigste eeuw inmiddels tot onze geschiedenis. Voor parlementaire historici zal die eeuwwisseling, van hoe geringe intrinsieke betekenis dan ook, een dagelijks weerkerend markeringspunt zijn. Vooralsnog ligt een nieuwe eeuw - zelfs een heel millennium - voor ons, waarin de Staat der Nederlanden zich op niet te voorspellen wijze zal ontwikkelen. Aan het begin van de nieuwe eeuw valt op dat staatkundige vernieuwingsvoorstellen of ideeën, nog meer dan een eeuw tevoren, als het ware over elkaar heen buitelen.

Gerard Visscher

In januari 2000 kwam de staatscommissie-Elzinga met haar rapport Dualisme en lokale democratie, waarin een groot aantal voorstellen en aanbevelingen zijn gedaan voor een grondige herziening van het gemeentelijke democratische bedrijf.1 Binnen enkele maanden verschenen publicaties van minister van Binnenlandse Zaken Peper over alle mogelijke veranderingen in ons kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging en over de rol van de Eerste Kamer, onder meer in het kader van de procedure van grondwetsherziening, welke alleszins heroverweging verdient.2 Laatstgenoemde no­titie was niet los te zien van de verwerping in mei 1999 van grondwettelijke verankering van het decisief wetgevingsreferendum door diezelfde Eerste Kamer. Voorstellen voor een tijdelijke wet op het raadplegend referendum en voor een nieuwe poging, dus in eerste lezing, het decisief wetgevingsreferendum toch grondwettelijk vast te leggen - de nogal symbolisch aandoende prijs waarmee PvdA en VVD D66 binnen boord van het kabinet-Kok II konden houden - bereikten de Tweede Kamer.3 Fractievoorzitter van D66 in de Tweede Kamer De Graaf haalde begin april de koppen van alle kranten met zijn niet concreet uitgewerkte voorstel de Koning van zijn politieke macht te ontdoen. Last but not least kondigde de GDA-fractie tezelfdertijd aan een nieuw voorstel voor het zogenaamde parlementair minderheidsrecht op enquête te zullen indienen.4

Zoveel is wel duidelijk, we hoeven niet benauwd te zijn dat parlementair historici in de toekomst het onderwerp staatkundige vernieuwing niet op hun bord zullen vinden. In deze bijdrage kijken we evenwel hoofdzakelijk naar het verleden. De vraag die ons daarbij bezighoudt is wat de twintigste eeuw ons gebracht heeft ten aanzien van staatkundige vernieuwing. Het beeld bestaat dat de twintigste eeuw het wat dat betreft niet haalt bij de negentiende eeuw. Die uitspraak lijkt een open deur kort na de viering van de 150 jaar oude Grondwet van Thorbecke, welke Grondwet werd gevolgd door de overbekende, belangrijke staatkundige ontwikkelingen in de tweede helft van de negen­ tiende eeuw. Dat beeld is vooral ook gevoed door de tot mislukken gedoemd lijkende pogingen sinds het midden van de jaren zestig van de twintigste eeuw om bewust staatkundige vernieuwing tot stand te brengen. Het bewerkstelligen van staatkundige vernieuwing wordt in dit verband nogal eens voorgesteld als Sisyphus-arbeid: vechten tegen de bierkaai.

Aan het eind van deze bijdrage zal worden geconstateerd dat genoemd beeld ten minste bijstelling behoeft. Het beeld is namelijk bepaald eenzijdig, voornamelijk gebaseerd op het lot van herhaaldelijk terugkerende vernieuwingsvoorstellen uit de hoek van één en dezelfde partij: D66.

Staatkundige vormgeving in de negentiende eeuw: vier grondwetten versleten

Rond 1900 hebben de voornaamste karaktertrekken van het huidige Nederlandse staats­ bestel hun vorm gekregen. Staatsrechtgeleerden hadden inmiddels het belang van het ongeschreven staatsrecht ontdekt. In de tweede helft van de jaren zestig had de politieke praktijk, specifiek de Luxemburgse kwestie, de zogenaamde vertrouwensregel opgeleverd, die tot de kern van ons staatsrecht moest worden gerekend.5 Zonder een minimum aan vertrouwen van de Tweede Kamer kon een zittend ministerie niet doorregeren. Ook al hield de koning een zekere stem in het kapittel bij de keuze van bepaalde ministers, in de politieke praktijk ging het er uiteindelijk om of ministers individueel en collectief voldoende vertrouwen van de Kamermeerderheid genoten.

De late, want schokkende (h)erkenning van die belangrijke vertrouwensregel leverde een overduidelijke bevestiging op van het parlementair stelsel zoals dat bij de grond­ wetsherziening van 1848 was vastgelegd.6 De betekenis van die grondwetsherziening, terecht grotendeels aan Thorbecke toegeschreven, ook al verdedigde hij als ambteloos burger de voorstellen niet in de Kamers, kan nauwelijks worden overschat. Voortaan zou de Tweede Kamer net als de Provinciale Staten en de gemeenteraden rechtstreeks worden gekozen, terwijl de in 1815 ingestelde Eerste Kamer, met door de koning voor het leven benoemde leden, van nu af aan indirect door Provinciale Staten zou worden gekozen. De ministers werden volledig politiek verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van het staatsbestel. De Kamers kregen min of meer het instrumentarium aan parlementaire rechten waar ze nu nog over beschikken. Van haar kant kon de regering beide Kamers voortaan ontbinden. De Grondwet droeg de gewone wetgever, regering en Staten-Generaal gezamenlijk, op allerlei belangrijke zaken in regels vast te leggen. Thorbecke zelf tekende in die eerste jaren voor de belangrijkste organieke wetten, te weten de Gemeentewet, de Provinciale Wet en de Kieswet. Het beperkte aantal rechten en vrijheden van de burger, de in de Grondwet van 1814 vastgelegde verworvenheid van de in 1813 herkregen onafhankelijkheid, werd uitgebreid.

De Grondwet van 1848 hield, op een onbetekenende wijziging in 1884 na, bijna veertig jaar stand. De belangrijke herziening van 1887 kon maar net gerealiseerd worden. Van confessionele zijde bleek men bereid af te stappen van de non-possumus-lijn nadat van liberale zijde was erkend dat de bestaande tekst van de Grondwet subsidiëring van het bijzonder onderwijs niet uitsloot.7 De al centraal staande onderwijs- en kiesrechtkwesties zouden de politieke tegenstellingen tussen links en rechts de volgende dertig jaar volledig bepalen. De grondwetsherziening zelf is vooral van belang vanwege de uitbreiding van het actief kiesrecht. Het percentage kiesgerechtigde - relatief welgestelde - volwassen mannen steeg van ruim 10 procent tot circa 25 procent. Het zogenaamde caoutchouc-ar­tikel bepaalde dat de Kieswet voortaan zou regelen wie op grond van zijn maatschappelijke welstand en geschiktheid kiesrecht zou krijgen.

Het duurde nog bijna tien jaar voordat de nieuwe Kieswet het zogenaamde attributief kiesrecht introduceerde waarmee ongeveer de helft van de volwassen mannen over het actief kiesrecht beschikte. Kiesrecht voor vrouwen, ver verwijderd van de politieke realiteit in de negentiende eeuw, was juist expliciet uitgesloten bij de grondwetsherziening in 1887. Haar staatkundige betekenis ontleent de herziening vooral ook aan de integrale verkiezing van de Tweede Kamer om de vier jaar, welke in de plaats kwam van de verkiezing van de helft van de Kamerleden om de twee jaar. De reguliere Kamerverkiezingen om de vier jaar introduceerden als vanzelfsprekend de normale kabinetsperiode van vier jaar. De Tweede en Eerste Kamer kregen een vast aantal leden: respectievelijk 100 en 50. Met het inwerkingtreden van de nieuwe Kieswet kort voor de eeuwwisseling werden alle 100 leden van de Tweede Kamer in een enkelvoudig kiesdistrict op basis van een absoluut meerderheidsstelsel gekozen.

De geschiedenis van de voornaamste staatkundige ontwikkelingen in de negentiende eeuw is, ook nadat de belangrijke betekenis van het ongeschreven staatsrecht was door­ gedrongen, bovenal de geschiedenis van grondwetsherzieningen, dat wil zeggen van enkele momenten. Deze laatste waarneming, dat het vooral een beperkt aantal hoofd­ momenten in de negentiende eeuw betreft, is wellicht enigszins gekleurd door de ontwikkelingen in de twintigste eeuw. Dat spreekt in elk geval uit het commentaar van de bezorger van de ‘roode grondwet’, de in rode inkt gedrukte artikelen van de Grondwet tezamen met de tekst van de overeenkomende zwartgedrukte artikelen uit de grondwetten vanaf 1814. In de beeldende en licht ironische taal uit het voorbericht bij de uitgave van 1887, waarin gemeld wordt dat de tekst van de Grondwet voor de derde maal in ‘een roode jurk’ verschijnt, heet het dat

‘wij in nog geen tachtig jaren vier grondwetten versleten hebben en thans aan de vijfde beginnen, ééne keer verstelwerk (de herziening van 1884, GV) niet meegerekend’.8

Naar de Pacificatie

Hoezeer Nederland in staatkundig opzicht in de negentiende eeuw ook vorm heeft gekregen, het is een ernstig misverstand dat daar in de twintigste eeuw niet veel meer aan toe- of afgedaan is. Het grootste misverstand is wel dat Nederland al sinds 1848 als een parlementaire democratie te karakteriseren is. Van democratie was vanaf 1848 geen sprake, alleen al gezien het zeer beperkte en zeer eenzijdig - op grond van de hoogte van de census - toegekende actief kiesrecht. Op de grondwetsherziening van 1887 volgde de periode van ruim een kwart eeuw van de Antithese met de scherpste polarisatie uit de parlementaire geschiedenis tussen de liberalen en socialisten ter linkerzijde en de confessionelen ter rechterzijde. De Pacificatie van 1917 bracht de van confessionele zijde nagestreefde volledige financiering van het bijzonder lager onderwijs tegelijk met het algemeen mannenkiesrecht - en de mogelijkheid het vrouwenkiesrecht bij gewone wet toe te kennen - uit het programma van de samen optrekkende liberale partijen en van de SDAP.

Sinds de eeuwwisseling waren allerlei voorstellen tot uitbreiding van het kiesrecht gedaan. Allereerst enige kansloze initiatiefvoorstellen van de vrijzinnig-democraten en van de SDAP, gecombineerd met voorstellen voor een facultatief wetgevingsreferendum en afschaffing van de Eerste Kamer. In 1905 benoemde het kabinet-De Meester de staatscommissie-De Beaufort, die voorstelde het kiesrecht te deconstitutionaliseren via een zogenaamd blanco artikel alsmede het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in te voeren. De voorstellen leverden niets op, hetgeen ook gold voor de voorstellen van de staatscommissie-Heemskerk, een in 1910 ingestelde commissie onder leiding van de eerst verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken zelf, zoals we nadien nog meermalen zullen zien, die pleitte voor het huismanskiesrecht en versterking van de rol van de Eerste Kamer, onder andere via een specifiek terugzendingsrecht.

De in 1913 door het liberale minderheidskabinet-Cort van der Linden, het kabinet van de volkswil, ingestelde staatscommissie-Oppenheim en staatscommissie-Bos vonden een uitweg uit de decennialange politieke impasse. De kiesrechtkwestie en de onderwijs­ kwestie werden als het ware tegen elkaar uitgeruild met een voor alle partijen bevredigend resultaat. Bij de samenstelling van de commissie-Oppenheim waren vooral voorstanders van een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging gerekruteerd.9 Zonder veel slag of stoot zou dit kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in de plaats treden van het stelsel van absolute meerderheid, waarbij per district één Kamerlid c.q. afgevaardigde werd gekozen. Als iets kenmerkend is gebleken voor het functioneren van Nederland als parlementaire democratie in de twintigste eeuw, is het ongetwijfeld het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De verdeling van de politieke macht in de vorm van Kamerzetels ligt gedurende een halve eeuw van vergaande verzuiling nagenoeg vast. Ietwat overdreven is wel gesproken van een electorale ijstijd.10

De Pacificatie van 1917 vormde de afsluiting van een periode waarin blokken van partijen vooral elkaar bestreden en daardoor nauwelijks een stap vooruit kwamen.11 Een grondwetsherziening kon sinds 1848 immers alleen tot stand komen wanneer in tweede instantie een tweederde meerderheid in beide Kamers ermee instemde. Dat betekende dat partijen bereid moesten zijn water bij de wijn te doen, om gezamenlijk voor alle partijen bevredigende oplossingen te zoeken. Die conclusie trok de optimistische nieuwe bezorger van de ‘roode grondwet’ in 1918 ook:

‘Aan een millen(n)ium zonder partijtwisten te gelooven, is misschien voorbarig of ook ongewenscht, eene samenwerking als deze, waarbij door redelijke schikkingen welhaast alle partijen bevredigd worden en vooruitgang door niemand te loochenen valt, moge voor de toekomst op nationaal én ook op internationaal gebied een bewijs blijken van de kracht van dien tot nu toe zoo dikwijls smadelijk gehoonden factor in de politiek, den goeden wil.’12

De periode van het Interbellum

De inkt van bovenstaand citaat was nauwelijks droog of het zojuist beëdigde confessionele kabinet-Ruys de Beerenbrouck benoemde een staatscommissie onder leiding van de voorzitter van de ministerraad zelf om een fundamentele wijziging van het Nederlandse staatsbestel via grondwetsherziening te overwegen c.q. voor te bereiden. Onder de dreiging dat de revolutie niet aan de grens halt zou houden diende de staatscommissie-Ruys zich te bezinnen op belangwekkende zaken, zoals de macht van de Staten-Generaal, volksinitiatief en referendum, nieuw te creëren publiekrechtelijke lichamen alsmede de troonopvolging. Dat staatkundige vernieuwing niet samen hoeft te vallen met grond­ wetsherziening bleek binnen korte tijd, toen Marchant, de fractievoorzitter van de vrijzinnig-democraten in de Tweede Kamer, via een initiatiefvoorstel volwassen vrouwen het actief kiesrecht wist te bezorgen. Via deconstitutionalisering was het pad hier een jaar tevoren weliswaar voor geëffend, maar zonder angst voor revolutie zou de confes­sionele zijde, die er bij komende verkiezingen duidelijk van zou profiteren, er stellig minder snel mee hebben ingestemd.

Nadat was gebleken dat de grenspaaltjes met Duitsland de revolutie wel degelijk hadden ‘tegengehouden’, was het met de staatkundige vernieuwingsgezindheid aan confessionele zijde in elk geval al gauw gedaan. De in 1918 breed opgezette operatie resulteerde er in 1922 uiteindelijk in dat leden van de Eerste Kamer voortaan voor zes in plaats van voor negen jaar zouden worden gekozen, met om de drie jaar verkiezing van de helft van de leden, en net als de andere vertegenwoordigende lichamen op basis van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. De enige andere - meer principiële dan feitelijke - verandering van belang hield in dat door de regering gesloten verdragen voortaan als regel parlementaire goedkeuring behoefden. De feitelijke betekenis van deze wijziging was minder groot, doordat stringenter dan voorheen gedefinieerd werd wat onder internationale verdragen zou worden verstaan.13

In de tweede helft van de jaren dertig zou nogmaals een staatscommissie onder voor­zitterschap van de minister van Binnenlandse Zaken worden ingesteld om de wense­lijkheid van grondwetsherziening van een groot aantal onderwerpen te onderzoeken. Op basis van het rapport van de staatscommissie-De Wilde diende het kabinet-Colijn III (I935-I937) slechts een beperkt aantal voorstellen in. Vanuit staatkundig opzicht is de in 1938 binnen twee jaar - onvertoond snel – tot stand gekomen grondwetsherziening vooral van belang omdat het mogelijk werd via gewone wet openbare lichamen voor beroep en bedrijf met verordenende bevoegdheden in te stellen.14 In 1950 zou de Wet op de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie nadere invulling geven via de SER, die een hoofdrol ging spelen, en via de minder dan verwacht op de voorgrond tredende (hoofd)- product- en (hoofd)bedrijfschappen. Sinds 1938 kende de Grondwet tevens ministers, die niet belast zijn met de leiding van een ministerieel departement. Bij toenemende internationale spanningen zou het wellicht wenselijk blijken om eventueel zelfs leden van oppositiepartijen via zo’n ministerschap zonder portefeuille in de ministerraad op te nemen. In de al decennia niet meer letterlijk te nemen tekst van het grondwetsartikel bleef de koning overigens ministers benoemen en naar welgevallen ontslaan.

Van bevrijding tot de jaren zestig

Na de Tweede Wereldoorlog is de internationale context onherkenbaar gewijzigd. Als kleine onafhankelijke staat speelde Nederland nog slechts een bijrol in internationaal verband, met alle consequenties ook in staatkundig opzicht. In 1945 werd Nederland lid van de Verenigde Naties en in 1949 van de NAVO. In 1950 tekende Nederland als lid van de Raad van Europa het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zeven jaar later volgde de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, waarbinnen een in tempo zeer wisselend maar onomkeerbaar proces van Europese integratie gestalte kreeg. Aan het eind van de twintigste eeuw blijkt de vrijheid van handelen van de tot 1940 neutrale staat voor een groot deel verdwenen.

Binnen de zich grondig wijzigende internationale context valt het primair op dat het onderwerp grondwetsherziening na 1945 haast permanent op de politieke agenda staat. In ruim een halve eeuw zou de Grondwet tienmaal worden herzien, waarbij de algehele herziening van 1983 er als vanzelfsprekend uitspringt naast alle partiële herzieningen.

Ruim tien jaar na de bevrijding is de Grondwet zelfs viermaal partieel herzien, samenhangend met de gewijzigde internationale verhoudingen. In het werk van twee opeenvolgende staatscommissies-Beel, waaraan de voorzitter als minister van Binnenlandse Zaken respectievelijk als minister-president leiding gaf, stonden de gewijzigde verhou­dingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden centraal. De grondwetsherziening van 1948 moest de republiek Indonesië, ruim drie jaar na de onafhankelijkheidsverklaring van augustus 1945 en na een ‘politionele actie’, als deel van de federatie van Indonesische deelrepublieken via de Nederlands-Indonesische Unie binnen het Koninkrijk der Ne­derlanden houden. De studeerkamerconstructie, binnen enkele maanden gevolgd door een tweede politionele actie, kon niet beletten dat beide staten enkele jaren later als vijanden tegenover elkaar kwamen te staan.

Verschillende voorstellen van opeenvolgende staatscommissies om de omslachtige procedure van grondwetsherziening zelf te herzien leden in diezelfde fase schipbreuk. In 1948, tien jaar na de opneming van de minister zonder portefeuille, bereikte wel het instituut van staatssecretaris de Grondwet, niet als onderminister, maar vallende binnen de uiteindelijke ministeriële verantwoordelijkheid.

In 1950 volgde reeds de instelling van de staatscommissie-Van Schaik. De voorzitter van de commissie had het zittende kabinet-Drees geformeerd en maakte er als minister zonder portefeuille deel van uit. Het ministerschap zonder portefeuille leek een goede functie om zich indringend bezig te houden met wenselijke respectievelijk noodzakelijke veranderingen binnen koninkrijksverband alsmede met de buitenlandse betrekkingen.

Na de kabinetscrisis over Nieuw-Guinea, ruim een half jaar na de instelling van de staatscommissie, kreeg Van Schaik ontslag als minister zonder portefeuille. Op basis van het advies van de commissie-Van Schaik en van de eveneens in 1950 ingestelde commissie-Van Eysinga, die zich bezighield met de samenwerking tussen regering en Staten-Generaal bij het buitenlands beleid, kwam in 1953 een grondig gewijzigde paragraaf over buitenlandse betrekkingen in de Grondwet. Een vijfde deel van het aantal leden van de Tweede en Eerste Kamer kreeg de mogelijkheid uitdrukkelijke parlementaire goedkeu­ring van verdragen te verlangen. Drie jaar later werd de mogelijkheid van uitdrukkelijke naast stilzwijgende goedkeuring nader uitgewerkt.15 Van fundamentele betekenis was de totstandkoming van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, waarmee een nieuwe rechtsorde werd gecreëerd voor de binnen één staatsverband maar feitelijk onafhankelijk functionerende rijksdelen Nederland, Suriname en de Nederlandse An­tillen. Artikel 5 lid 2 van het Statuut bepaalde dat de Nederlandse Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht zou nemen. In 1956 lukte het ten slotte om het aantal leden van de Tweede en Eerste Kamer met de helft uit te breiden tot 150 respectievelijk 75 leden nadat een eerdere poging in 1953 in tweede lezing door de Eerste Kamer was verworpen.

Eind 1963 werden de minimumleeftijdsbepalingen ten aanzien van het actief en passief kiesrecht bijgesteld. Grondwetsherziening was onvermijdelijk geworden, nadat Nederland afscheid had genomen van Nieuw-Guinea, dat ongeveer tien jaar in een politieke ijskast weggestopt was geweest. Na een pseudo-referendum ging Nieuw-Guinea vanaf 1968 als West-Irian deel uitmaken van de republiek Indonesië. Bij dezelfde grondwets­herziening werd alsnog het advies van de reeds lang gedechargeerde staatscommissie-Van Schaik ten aanzien van de troonopvolging verwerkt. De voorrang van een troonopvolger van het mannelijk geslacht boven een oudere zuster werd gehandhaafd. De al meer dan zeventig jaar bestaande situatie dat Nederland een vrouw als staatshoofd had, zoals ook na de eerstvolgende opvolging zou gelden, werd alleen iets minder uitzonderlijk c.q. buitenissig. Pas bij de algehele grondwetsherziening van 1983 is de - in heel korte tijd volledig achterhaalde - voorrang van zonen boven dochters van de koning bij de troonopvolging vervallen.

Vanaf de jaren zestig

De jaren zestig vormen in menig opzicht een breuklijn in de naoorlogse ontwikkelingen, zo ook in staatkundig opzicht.16 In een tijd van ontzuiling, deconfessionalisering en beginnende individualisering nam de roep om openheid, inspraak en democratisering snel toe.

Dat de negentiende-eeuwse tekst van de Grondwet nodig aan modernisering toe was, werd al gauw breed onderschreven. In 1966 verscheen de befaamde Proeve van een nieuwe Grondwet als product van een kleine ambtelijke werkgroep. De politieke ontwikkelingen in die jaren wakkerden de onlustgevoelens sterk aan. Zo waren tussen 1963 en 1967 drie heel verschillend samengestelde kabinetten, respectievelijk onder leiding van Marijnen, Cals en Zijlstra, aan het bewind op basis van de Kamerverkiezingen van 1963. De nieuw opgerichte partij D’66 - later D66 - koos voor een heel ander staatsbestel, waarin de burgers meer invloed konden uitoefenen. De minister-president moest door de burgers worden gekozen, net als burgemeesters en commissarissen van de Koningin, er moest weer een districtenstelsel komen en burgers moesten bij referendum zaken kunnen beslissen. Het in 1967 geformeerde kabinet-De Jong besloot een Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet in te stellen, naar haar voorzitters bekend als de commissie-Cals/Donner. Naast ex-premier Cals maakte vooral een politiek representatief geheel van geleerden deel uit van de commissie. Door de commissie breed ondersteunde aanbevelingen zouden wellicht een goede basis vormen voor grondige staatkundige hervormingen.

De werkelijkheid zou anders uitpakken. De keuze van een wisselende meerderheid van de commissie voor de rechtstreekse verkiezing van de formateur en beoogd premier in samenhang met een ander kiesstelsel voor de Kamerverkiezingen waarbij in een beperkt aantal districten - wel op basis van evenredige vertegenwoordiging - een deel van de Kamerleden zou worden gekozen, werd niet overgenomen door het kabinet. Toen de progressieve fracties onder aanvoering van PvdA-Kamerlid Van Thijn de meest in het oog springende aanbevelingen van de staatscommissie-Cals/Donner als initiatiefvoorstel indienden, bleek een duidelijke meerderheid in de Kamer van zulke voorstellen niet gediend.17 De aansprekende gedachte van de meerderheid in de staatscommissie en vooral ook van D’66 was dat de uitslag van de Kamerverkiezingen zou moeten doorwerken in de samenstelling en het beleid van het nieuwe kabinet. In dat verband was blokvorming van partijen op basis van een stembusakkoord wenselijk. De burgers zouden kunnen kiezen voor een meer vernieuwingsgezinde samenwerking van de progressieve partijen of voor een meer behoudend concept van de andere partijen, meer specifiek de confes­sionele partijen en de VVD.

De voorstellers van de voornaamste aanbevelingen van de staatscommissie hadden er geen oog voor dat hun ideeën bepaald onaantrekkelijk waren voor de andere partijen. Heel uiteenlopende zichzelf respecterende partijen willen niet door derden tot blokvor­ming worden gedwongen. Het nieuwe kiesstelsel zou in elk geval voor een veel hogere kiesdrempel zorgen en zou daarmee alleen aantrekkelijk zijn voor grote partijen. Een door de kiezers gekozen formateur zou er stellig niet komen gezien het vereiste percentage van 50 procent van de geldige stemmen, maar indien dat wonder boven wonder toch zou gebeuren, dan was het maar helemaal de vraag of die formateur wel minister-president zou worden. De gedachte uit de gelederen van D’66 dat de vertrouwensregel gemist zou kunnen worden, sprak de andere partijen al helemaal niet aan.

De Kamermeerderheid liet het bij de in het reglement van orde opgenomen mogelijkheid om als Tweede Kamer direct na de verkiezingen een formateur voor te dragen. Langs die weg zou toch een directe relatie tussen de verkiezingsuitslag en de volgende kabinetsformatie tot stand kunnen worden gebracht. Tot zo’n voordracht is het evenwel nimmer gekomen.18 Rond 1970 bleek ook voor initiatiefvoorstellen om de burgemeester en commissaris van de Koningin feitelijk door gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten te laten verkiezen geen meerderheid te vinden.19 In beide Kamers stemde wel een meerderheid in met afschaffing van de - sinds 1917 aan het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging verbonden - opkomstplicht bij verkiezingen.

In 1972 werd de Grondwet op instigatie van de commissie-Cals/Donner gewijzigd op een aantal terreinen, maar juist niet op die onderdelen waar het de commissie vooral om te doen was. Meest opvallende wijziging betrof de mogelijkheid het actief kiesrecht al aan 18-jarigen in plaats van 21-jarigen toe te kennen in de Kieswet. Zowel in eerste als tweede lezing bereikte de wijziging als resultaat van een initiatiefvoorstel-Van Thijn het Staatsblad.

Nog ruim tien jaar zou doorgewerkt worden aan het taaie en omvangrijke werk van een algehele grondwetsherziening. Het kabinet-Den Uyl probeerde nog in 1974 via een Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid een deel van de vernieuwende ideeën van de inmiddels opgeheven commissie-Cals/Donner te realiseren.20 Een Kamermeerderheid, met name de confessionele partijen en de VVD, gaf opnieuw nul op het rekest.

Daarmee zou de grondwetsherziening vooral als een redactionele operatie de geschie­denis ingaan. Alle negentiende-eeuwse en goeddeels achterhaalde formuleringen, bij­ voorbeeld die betreffende de macht van de koning, werden herschreven. Men hoefde niet langer staatsrecht gestudeerd te hebben om te begrijpen dat er iets heel anders werd bedoeld dan er stond. De grondwetsherziening als geheel is ook wel aangeduid als facelift van een oude dame.21

Los van de typeringen gaat het er natuurlijk om wat de materiële veranderingen behelsden. Dan blijkt de waslijst van niet allemaal even spectaculaire veranderingen in elk geval wel erg lang. De belangrijkste verandering was stellig de opneming van een reeks sociale grondrechten. De veeleer taakstellende dan dwingende betekenis van deze grondrechten werd in eerste aanleg beklemtoond, maar met het verstrijken van de tijd bleek de werkelijkheid op onderdelen genuanceerder. Van staatkundig belang was de verkiezing van de hele Eerste Kamer binnen een periode van drie maanden na de Statenverkiezingen. Zolang een kabinetsformatie duurde konden ministers hun ambt voortaan combineren met de functie van Kamerlid.22 De discriminerende voorrang van zonen boven dochters van de koning bij de troonopvolging verviel, zoals we al eerder zagen.

Niet zozeer staatkundig als wel van elementair belang was de bepaling dat de doodstraf niet uitgesproken kan worden in het Koninkrijk. Op staatkundig vlak kwam er de mogelijkheid van kiesrecht bij Kamerverkiezingen voor alle Nederlanders in het buiten­ land alsmede voor een specifieke categorie buitenlanders bij gemeenteraadsverkiezingen. Het passief kiesrecht zou voor alle vertegenwoordigende lichamen op termijn al voor 18-jarigen beschikbaar komen. In de Grondwet werden bepalingen over de openbaarheid van bestuur alsmede de nationale ombudsman opgenomen.23 Die door de Tweede Kamer gekozen functionaris oefende inmiddels sinds 1982 zijn functie uit. Sinds 1980 kende Nederland een Wet openbaarheid van bestuur, die elke burger het principiële recht gaf op inzage van - niet uitgezonderde - overheidsdocumenten. Het voorwerk voor deze belangrijke wet was tien jaar tevoren verricht door een commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting via het eindrapport Openbaarheid-openheid onder leiding van ARP-fractievoorzitter Biesheuvel.

Bij de afronding van de algehele grondwetsherziening - de tweede lezing van alle bijna 40 wetsvoorstellen gezamenlijk in de Tweede Kamer - kwam een nieuwe belangrijke taak voor inmiddels ex-premier Biesheuvel in zicht. Nadat zowel het kabinet-Den Uyl als het kabinet-Van Agt I in lijn met het advies van de commissie-Cals/Donner gemo­tiveerd had niet voor de invoering van welke vorm van referendum of volksinitiatief dan ook te kiezen, ontstond ineens een nieuwe situatie toen VVD-woordvoerder Nijpels in 1981 een motie indiende om een staatscommissie de wenselijkheid van invoering van het consultatief referendum te laten bestuderen.24 Het betrof een merkwaardig incident omdat de indiener van de motie als enige binnen zijn partij, die zich bij elke gelegenheid heftig tegen iedere vorm van referenda had gekeerd, wél sympathiek stond tegenover referenda. Minister van Binnenlandse Zaken Van Thijn, zelfbepaald ontevreden dat de grondwetsherziening nauwelijks tegemoetkwam aan de onvrede over de geringe invloed van de kiezers op de beleidsvorming, greep de uitgestoken hand onmiddellijk. Eind mei 1982 installeerde de inmiddels demissionaire minister de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming, met vooral voormalige politici en staatsrechtsgeleerden, naar haar voorzitter de staatscommissie-Biesheuvel genoemd.

Bijna twee jaar later verscheen het eerste rapport van de staatscommissie waarin vergaande aanbevelingen werden gedaan.25 De hele commissie pleitte voor invoering van een facultatief correctief wetgevingsreferendum - in principe ook op decentraal niveau - en nagenoeg de hele commissie wilde via een wettelijke regeling de Tweede Kamer toekomstige formateurs laten voordragen. Ten aanzien van een consultatief referendum, volksinitiatief en wijze van benoeming of verkiezing van de burgemeester was de commissie verdeeld.

Unanimiteit of verdeeldheid van de commissie bleek niet ter zake doende. Het CDA-VVD-kabinet-Lubbers I, met minister van Binnenlandse Zaken Rietkerk, had geen enkele behoefte aan de voorstellen van de staatscommissie, welke vooral werden gezien als een oprisping van de jaren zestig. Anders dan circa vijftien jaar tevoren ten aanzien van voorstellen van de commissie-Cals/Donner was er ook geen animo bij de fracties van D66 of PvdA om de volmaakt kansloze aanbevelingen van de commissie-Biesheuvel via een initiatiefvoorstel in te dienen.

In 1987 volgde een zeer partiële grondwetsherziening, waarbij het individuele inlich­tingenrecht van Kamerleden werd vastgelegd. Het parlementair minderheidsrecht op enquête, waar een overgrote meerderheid in de Tweede Kamer zich meermalen voor had uitgesproken was in 1986 voor de tweede maal door de Eerste Kamer afgewezen. Inmiddels is de Tweede Kamer het enquêterecht gaan toepassen in het kader van de controle op het regeringsbeleid nadat het in 1977 via wijziging van de Enquêtewet mogelijk was gemaakt ook ministers te (ver)horen tijdens een parlementaire enquête.26

In de verkiezingscampagne medio 1989, die volgde op de val van het confessioneel- liberale kabinet-Lubbers II, probeerde D66-fractievoorzitter en -lijsttrekker - en meer en meer boegbeeld van de partij - Van Mierlo vergeefs aandacht voor het thema staatkundige vernieuwing te vragen. Bij de formatie van het kabinet-Lubbers III spraken de regerings­fracties van CDA en PvdA evenwel af zich opnieuw over de wenselijkheid van staatkundige vernieuwing te zullen buigen. Een motie-Van Mierlo kreeg vervolgens Kamerbrede ondersteuning.27 Korte tijd later werd een Kamercommissie-Deetman met de fractievoor­zitters van de grote partijen ingesteld onder leiding van de nieuwe Kamervoorzitter. De eerste gedachte om het werk van de commissie toe te spitsen op politiek haalbare voorstellen, werd snel verlaten. De commissie besloot juist alle ideeën, suggesties en voorstellen van de afgelopen kwart eeuw te inventariseren en daarna te overwegen. Door een politieke meerderheid onderschreven voorstellen zouden alsnog gerealiseerd kunnen worden, de andere voorstellen zouden gemotiveerd worden afgewezen. In haar rapport, waarin de commissie bijna honderd ideeën en voorstellen, rijp en groen door elkaar, inventariseerde, beklemtoonde de commissie het gebrek aan legitimiteit en doelmatigheid van het overheidsoptreden.28

Subcommissies van vooral voormalige politici en geleerden werden ingesteld om de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid, gewenste wijzigingen ten aanzien van kabinetsformatie en kiesstelsel, benoeming of verkiezing van de burgemeester respectievelijk het uitgebreide stelsel van adviescommissies en -procedures te laten onderzoeken. De subcommissie-De Koning bepleitte opnieuw de formateur door de Kamer te laten voordragen alsmede een decisief wetgevingsreferendum in te voeren.29 De subcommissie-Van Thijn wilde de gemeenteraad de burgemeester laten kiezen.30

Aan het eind van de rit van het kabinet-Lubbers III, na vier jaar discussie over de meest uiteenlopende zaken binnen en buiten de Kamer, kon de rekening over het dikke dossier nog niet overtuigend worden opgemaakt. Per saldo zou bijna alles bij het oude blijven, in elk geval voor zover het kernpunten van het staatsbestel betrof. Tijdens de kort nadien plaatsvindende kabinetsformatie, medio 1994, droeg de Kamer geen forma­teur voor benoeming voor, maar nodigde ze wel drie informateurs, die hun rapport hadden uitgebracht bij de koningin, uit voor een gedachtewisseling. Voor het eerst in de parlementaire geschiedenis vond zo’n gesprek tussen Kamer en - voormalige - in­ formateurs van PvdA, VVD en D66 plaats, waarbij de informateurs duidelijk niet bereid bleken het achterste van hun tong te laten zien om de kans op de formatie van een eerste paars kabinet niet te verkleinen.31

Het inderdaad geformeerde paarse kabinet-Kok maakte nadrukkelijk werk van de aanbevelingen van de voormalige subcommissie onder leiding van het CDA-Kamerlid De Jong, welke een drastische sanering van het adviesstelsel in de sfeer van de beleids­vorming op rijksniveau propageerde.32 Dit adviesstelsel werd steeds minder geïdentificeerd met het maatschappelijk draagvlak dat het geacht werd te verschaffen dan met de stroperigheid in de politieke besluitvorming. Een zogenaamde woestijnwet hief nagenoeg alle adviescommissies op, waar een beperkt aantal, hoofdzakelijk per departe­ment ingestelde, commissies voor terugkwam. De samenstelling van de commissies werd stringent geregeld, verplichtingen om advies te vragen gingen op de helling en de nieuwe commissies zouden binnen specifieke termijnen dienen te adviseren.

Versnelling van de besluitvorming lag ook ten grondslag aan de grondwetsherziening in 1995 die de staatkundig en politiek zinloze ontbinding van de Eerste Kamer in het kader van de grondwetsherziening liet vallen. Tot indiening van het betrokken voorstel was besloten nadat geconcludeerd was dat grondwetsartikelen ten aanzien van de militaire dienstplicht toch wijziging zouden dienen te ondergaan.33 Het eveneens voorgestelde zwangerschapsverlof voor volksvertegenwoordigers zou niet in tweede lezing door de Eerste Kamer worden aangenomen.

Datzelfde lot trof medio 1999 het tweede lezingsvoorstel ten aanzien van grondwettelijke verankering van het decisief wetgevingsreferendum, zowel voor nationaal als decentraal niveau. Het in de regeerakkoorden voor de kabinetten-Kok I en -Kok II opgenomen ‘kroonjuweel’ van D66 werd met 49 stemmen voor en 26 stemmen tegen in de nacht van Wiegel door de Eerste Kamer verworpen.34 Het zou ontegenzeglijk de meest ingrijpende staatkundige hervorming sinds de Pacificatie van 1917 zijn geweest. Een en ander verklaarde zowel de dreiging met een kabinetscrisis door D66-fractievoorzitter De Graaf als de tegenstem van senator Wiegel. Alle andere VVD-senatoren stemden weliswaar voor het voorstel, maar zonder er inhoudelijk mee in te stemmen en in de wetenschap dat de stem van hun afwijkende fractiegenoot beslissend was. Een eeuw staatkundige vernieuwing werd afgerond met de afspraak van de fracties van PvdA, VVD en D66 in de Tweede Kamer om een tijdelijke wet op het raadplegend referendum tot stand te brengen en grondwettelijke verankering van het decisief wetgevingsreferendum opnieuw op de rails te zetten.35 Dat daarbij ook zou worden gekeken naar de positie van de sinds 1983 - niet alleen bij grondwetsherziening - meer op de voorgrond tredende Eerste Kamer lag in de rede.36

Amper over de drempel van de nieuwe eeuw heeft de staatscommissie Dualisme en lokale democratie de grondwetgever en wetgever begin 2000 een ambitieuze taak voor­ gehouden. Vergaande versterking van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester gepaard gaande met het accentueren van de controlerende werkzaamheden van de gemeenteraad, zal het lokale politieke bedrijf een ander aanzien geven, in elk geval formeel. Ook al vormt een breed onderschreven advies van een belangrijke staatscommissie geen garantie voor resultaat, de vele door de staatscommissie gedane aanbevelingen lijken in de komende jaren zeker in wijziging van de Grondwet en Gemeentewet te resulteren. De eerste vraag daarbij is of wethouders in de toekomst nog deel zullen uitmaken van de gemeenteraad. Wethouders van buiten de gemeenteraad zijn waarschijnlijk al binnen enkele jaren te begroeten. Vooralsnog is niet te verwachten dat burgemeesters van de vier grote gemeenten - net als naar eigen keuze van de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners - door de burgers zelf rechtstreeks gekozen zullen gaan worden. Een tweederde meerderheid in beide Kamers voor zo’n vergaande breuk met de grondwettelijke kroonbe­noeming ligt niet in het verschiet. Deconstitutionalisering van de kroonbenoeming lijkt in de huidige situatie bepaald wel haalbaar en zou heel goed in een recht van aanbeveling door de gemeenteraad kunnen uitmonden. Daarmee zou een meer dan dertig jaar oude discussie worden afgerond.

Conclusie: vechten tegen de bierkaai?

Sinds het begin van de jaren zeventig, toen de vergaande voorstellen van de commissie- Cals/Donner volstrekt onhaalbaar bleken, is het beeld ontstaan dat het bewust nastreven van staatkundige vernieuwing overeenkomt met vechten tegen de bierkaai. Het kwam er al gauw op neer dat het argument dat een specifieke verandering grondwetsherziening vergde, beslissend leek om maar niet tot indiening van het voorstel over te gaan. Grondwetsherziening als zodanig - met de vereiste tweederde meerderheid in tweede instantie in beide Kamers - leek onhaalbaar.

Bovenstaand overzicht maakt duidelijk dat genoemd beeld de werkelijkheid niet goed weergeeft. Nederland ziet er anno 2000 heel anders uit dan een eeuw tevoren, niet alleen in maatschappelijk, economisch of ruimtelijk opzicht maar nadrukkelijk ook in staat­ kundig opzicht. In de twintigste eeuw als geheel zijn allerlei belangrijke en minder belangrijke staatkundige veranderingen doorgevoerd. Dat geldt ook voor de afgelopen dertig jaar. Grondwetsherziening, ongeacht de inhoud, is veeleer aan de orde van de dag. In de praktijk van de staatkundige vernieuwing gaat het vanzelfsprekend juist wel om de inhoud van de voorstellen. Dan blijkt dat het beeld van staatkundige immobiliteit nagenoeg geheel is terug te voeren op een beperkt aantal voortdurend weerkerende verlangens uit het gedachtegoed van D66. Afgezien van de PvdA, die in het algemeen benauwd afstand bleek te nemen van staatkundige verlangens van D66, geldt voor het hele politieke spectrum dat men niet bereid is te experimenteren met het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging en de vertrouwensregel.

Tot zeer recent zag een Kamer­meerderheid in het door D66 zo gewenste referendum vooral een bedreiging van het parlementaire stelsel. De menigmaal door prominente vertegenwoordigers van D66 gegeven voorstelling van zaken dat in Nederland nog steeds op negentiende-eeuwse wijze kabinetten worden geformeerd respectievelijk politiek wordt bedreven in het algemeen, is hoe dan ook niet geloofwaardig. Ook zonder wijziging van het kiesstelsel of directe verkiezing van de minister-president gaat het anno 2000 juist bij de formatie van kabinetten heel anders toe dan ruim dertig jaar geleden. Sinds de jaren zestig bleken de kiezers op grond van de aanleiding tot de Kamerverkiezingen, de partijprogramma’s en de opstelling van de politieke partijen in de voorafgaande campagne vrijwel steeds via een specifieke stembusuitslag de volgende kabinetsformatie beslissend te kunnen beïnvloeden. Daarbij speelt een belangrijke rol dat de grote partijen al decennia niet meer zo vrijblijvend de verkiezingen ingaan als in de jaren zestig. Zonder verkiezingen wisselen van coalitiepartner staat ook al decennia buiten de politieke werkelijkheid. De lijsttrekker van de grootste regeringspartij wordt al een kwart eeuw haast vanzelfsprekend de nieuwe premier. Het politieke bedrijf wordt veeleer getypeerd door een vergaande, zij het zeker niet volledige, openbaarheid dan door de haast spreekwoordelijke achter­ kamertjespolitiek van voorheen.

Als hierboven werd gesproken over het staatkundig gedachtegoed van D66 mag er ook wel eens op worden gewezen dat consistentie hierin veelvuldig ver te zoeken is. Uitgaande van uitspraken van prominente D66-leden - fractievoorzitters of fractiewoordvoerders - is het niet moeilijk geheel tegenstrijdige wensen of suggesties te signaleren. Op het ene moment kon de vertrouwensregel worden gemist, op een ander moment juist niet. In eerste instantie wilde de partij met het oog op de helderheid in de Engelse politiek absoluut af van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. Pas later realiseerde zij zich dat het Engelse kiesstelsel in ieder geval niet diende te worden ingevoerd. Verhoging van de kiesdrempel zag de partij in het algemeen als onwenselijk, maar vervolgens koos ze voor een stelsel waarin die drempel met een factor 10 tot 15 wordt verhoogd. Aanwijzing van de formateur door de Kamer was eerst een fopspeen en veel later juist uiterst wenselijk. Een decisief referendum alleen voor wetsvoorstellen maar niet voor planologische kernbeslissingen was op zeker moment een lege huls, maar werd nadien zelfs een kroonjuweel, waar de partij een kabinet voor ‘opblies’. Na het herstel van de breuk in het kabinet-Kok 11 streeft de partij naar vastlegging van een adviserend - consultatief - referendum waarvan tevoren jarenlang de onmenselijkheid was beklem­toond.

De geringe consistentie in het staatkundig gedachtegoed van D66 in aanmerking genomen, kan men zich er slechts over verbazen dat de wensen en verlangens van de partij voortdurend zo’n belangrijke rol konden spelen in politieke discussies in het algemeen en in Kamerdebatten in het bijzonder. De belangrijkste verklaring hiervoor lijkt dat de andere grote partijen, en speciaal de PvdA, beseften dat een goede relatie met D66 van gewicht is met het oog op toekomstige kabinetsformaties. D66 zat in elk geval enkele malen op de wip. In de jaren negentig, waarin de programmatische verschillen tussen de grote partijen veel kleiner zijn geworden, lenen juist staatkundige ideeën zich goed om zich partijpolitiek te profileren. Bereidheid tot discussie verplicht in het algemeen al niet, maar helemaal niet wanneer men zo kan uitrekenen dat een bepaald voorstel de vereiste tweederde meerderheid - in laatste instantie in de Eerste Kamer- toch niet zal halen. Zo leek bijvoorbeeld de VVD betrekkelijk gemakkelijk in te stemmen met de grondwettelijke verankering van het wetgevingsreferendum, alhoewel de partij als geheel tot enkele jaren geleden bij elke gelegenheid had laten blijken er grote bezwaren tegen te hebben. Ten slotte lijkt mee te spelen dat het ook voor woordvoerders van partijen die niets voelen voor ‘gemorrel’ aan de fundamenten van ons staatsbestel, bepaald aantrekkelijk is hun rol te spelen in staatkundige debatten. Bij weinig andere debatten zijn die woordvoerders zo verzekerd van de gewenste publiciteit. De hele partij c.q. fractie staat in het algemeen nagenoeg voorspelbaar achter haar woordvoerder.