De democratie als bestuurskundig probleem

Vernieuwingsstreven in de Nederlandse politiek sinds 1918

‘Nederland heeft zich eigenlijk sedert 1918 doorlopend in een toestand van politieke crisis bevonden’, schreef de liberale politicus Pieter Oud kort na de Tweede Wereldoorlog.

 James Kennedy

Hij vervolgde: 

De crisis trad nu en dan zeer duidelijk aan den dag. Wanneer zij niet aan den dag trad, was zij echter in latenten vorm aanwezig. (...) De oude politiek rechts tegenover links had zich overleefd, doch een nieuwe verhouding was niet gevonden. Ook het politieke leven is onderworpen aan de wet der traagheid. (...) Daardoor ziet men de Kabinetten na 1918 van de eene crisis naar de andere strompelen. En het gevoel dat zich met betrekking tot de onderlinge verhouding der rechtsche partijen opdringt is dat van het oude rijmpje: ‘Bij mekaar deugen ze niet en van mekaar meugen ze niet.

Hoe zou Oud - de Vrijzinnig-Democraat die zich uit een verlangen naar ‘politieke vernieuwing’ aansloot bij de PvdA voordat hij terugkeerde naar zijn wortels en de voorman werd van de VVD - hebben aangekeken tegen de ‘politieke crisis’ van de Nederlandse democratie zes decennia na het einde van de Tweede Wereldoorlog? Want de zorgen over de kwaliteit van de democratie verdwenen niet na 1945, hoewel het besef van crisis niet altijd even sterk was en zeker niet zo acuut werd gevoeld als in de periode voor 1945, toen de overlevingskansen van de democratie veel meer in twijfel werden getrokken. Toch werd de ‘crisis in de Nederlandse politiek’ regelmatig te berde gebracht in de naoorlogse periode, bijvoorbeeld in de jaren zestig en zeventig en ook in de periode tussen de val van de Berlijnse Muur en de dood van Pim Fortuyn. Ter verklaring werden niet alleen internationale ontwikkelingen aangevoerd, zoals veranderingen in de rol van de media en stemgedrag, maar ook werd gewezen op tekortkomingen in het Nederlandse democratische stelsel en zijn ogenschijnlijk onvermogen om effectief te reageren op ‘de eisen van de tijd’.

Ouds eigen onbehagen over de ‘volkomen malaise’ van de Nederlandse vooroorlogse democratie doet vragen rijzen over de continuïteit en verandering in de kritiek die sinds de invoering in 1918 van de evenredige vertegenwoordiging is geuit op de Nederlandse democratie, want dit systeem wordt vaak genoemd als de bron van alle Nederlandse politieke tekortkomingen. In hoeverre is de roep om ‘vernieuwing’, die regelmatig te horen was in de laatste eeuw, hetzelfde gebleven? In dit artikel wil ik de twee belangrijkste elementen belichten van de kritiek die tijdens de laatste eeuw zijn gericht op de Nederlandse democratie, namelijk een diep wantrouwen tegen de‘kleinheid’ van politieke partijen, die het goed functioneren van de democratie zouden hinderen, en de overtuiging dat de organisatie van het politieke systeem zich niet voldoende kon aanpassen aan de eisen van een veranderende maatschappij. Beide kritiekpunten leren ons veel over de wijze waarop Nederlandse politici - en vooral de bewuste vernieuwers - aankijken tegen het wezen van de democratie. In hun ogen is ‘vernieuwing’ niet in de eerste plaats de wil van het volk of een uitvloeisel van hun politieke idealen, maar is het een bestuurskundig beginsel dat de verbetering van het bestuur en kanalisering van politieke en sociale ontwikkelingen voor ogen heeft. Deze roep om vernieuwing in Nederland past ook binnen een breder Europees proces van depolitisering, waarbij het antwoord op politieke problemen is om de invloed van de politiek in te perken.2

Dit artikel gaat niet over alle kritiek die de Nederlandse democratie te verduren heeft gekregen, maar beperkt zich tot de kritiek van mensen die geloven in de democratie, die kritiek hebben op het politieke systeem en die voorstellen doen tot vernieuwing van dit systeem opdat het functioneren van de Nederlandse democratie verbeterd mag worden. De democratische traditie in Nederland is voor de gehele periode (van 1918 tot nu toe) voldoende dominant geweest om ons te kunnen concentreren op de democratische kritiek op de democratie. Politieke bewegingen als de NSB, die in de jaren dertig ook gericht was op de ‘vernieuwing’ van de Nederlandse maatschappij, en traditionele marxistische groeperingen worden daarom buiten beschouwing gelaten. Ten slotte zal ik ook andere voorstellen tot politieke ‘vernieuwing’, die zich niet richten op verbetering van de kwaliteit van de Nederlandse democratie, zoals de roep om ‘vernieuwing’ van de verzorgingsstaat,3 niet behandelen. Het is de roep om ‘vernieuwing’ van het politieke leven an sich dat mij voor ogen staat.

Peuter-politiek

Ongenoegen met het functioneren van de Nederlandse politiek werd vaak geïnspireerd door een liberale kritiek op het parlementaire systeem na 1918. ‘De evenredige vertegenwoordiging heeft het voor de kiezers niet gemakkelijk gemaakt, hunne keuze te bepalen’, klaagde het Verkiezingsmanifest van de Vrijzinnig-Democratische Bond (VDB) al in 1922:

Tallooze belangengroepen en vele personen, die gaarne volksvertegenwoordiger willen zijn, vormden nieuwe organisaties, niet omdat zij een staatkundige overtuiging bezitten, doch omdat zij een zetel willen veroveren. Het gevolg is dat een verwarde en verwarrende massa van candidatenlijsten aan de kiezers wordt voorgelegd. Elke stem, op zoodanige lijsten uitgebracht, is vermorst. (...) Deze praktijk doet het vertrouwen van de kiezers verspelen; zij werkt onverschilligheid in de hand; zij maakt het onmogelijk, in den doolhof den weg te vinden (... ).4

Volgens de Vrijzinnig-Democraten was de enige manier om uit dit ‘doolhof’ te komen helderheid van politieke doelstellingen en vasthouden aan zuivere, politieke beginselen, ‘behoudend of democratisch, revolutionair of hervormingsgezind’. Soortgelijke kritiek bleef de navolgende twee decennia komen uit de kring van de Nederlandse liberalen, zowel van de VDB als van de traditionelere Vrijheidsbond (ook bekend als de Liberale Staatspartij). De journalist Doe Hans van de Vrijheidsbond beweerde in 1925:

Het sectarisme, de splitsingsgeest, de loketjespolitiek - die ons Hollanders in het bloed zit - heeft geweldig veel bedorven en het opkomen van allerlei kleine groepen blies de verschillen aan, deed de grote beginselen wazig worden, en haalde het debat neer.

(...) [H]et is juist de peuter-politiek, het gemis aan zelfstandigheid en objectiviteit, het alle vraagstukken, ook de meest neutrale, plaatsen in het valsche en schamele licht van kleine partij-verschillen, die het parlement heeft benadeeld en de belangstelling heeft gedood (...).

(...) [D]it kwaad (...) van de kleine politiek die zich als een woekerplant, letterlijk overal omheen slingert [zou] vanzelf of geheel (...) verdwijnen of aanzienlijk (...) worden getemperd, wanneer het parlement in breeder stijl, langs een grooter lijn werd gevoerd.5

Het verlies van de politieke ‘stijl’ van het einde van de negentiende eeuw was een terugkerend thema voor liberalen, die hun bezetting in het parlement sterk hadden zien slinken door de invoering van de evenredige vertegenwoordiging en die zich voor 1917 het hevigst hadden gekant tegen de voorgestelde veranderingen.6 Zij vonden dat het constitutionele systeem, waaraan zij zo waren gehecht, vatbaar was geworden voor kleinzielig ‘opportunisme’ van de ‘kleine politiek’, die de principiele politiek van eertijds had vervangen. Als resultaat was er een gebrek aan ‘werkelijk elan’, zodat het heel moeilijk werd om ‘de jeugd ’t zelfde enthousiasme voor de partijpolitiek aan te kweeken, dat eenmaal der ouderen glorie was’, zo schreef een aanhanger van de Vrijheidsbond in 1931.7

Er waren twee redenen die werden aangedragen om te bewijzen dat de schijnbare overwinning van de‘kleine politiek’ problematisch was. De eerste reden was dat het parlement niet naar behoren functioneerde, omdat het niet de strakke en betrouwbare meerderheden kon vormen die nodig waren voor effectief bestuur. Vooral het onvermogen van de confessionele ‘Coalitie’ om het samen uit te houden of om nieuwe en betrouwbaarder verbanden te creeren, wekte de irritatie van liberale parlementariers als Oud.8 Maar hij stond niet alleen in zijn kritiek. Het falen van veel Europese parlementen om gestalte te geven aan blijvende coalities wekte in de jaren twintig langdurig frustratie bij zowel democraten als niet-democraten en leidde zelfs tot staatsgrepen in Polen en Litouwen in 1926. Beginjaren dertig veroordeelde minister-president Colijn, die zich meer uit pragmatisme dan uit principe had gehecht aan de democratie, de evenredige vertegenwoordiging omdat zij effectief bestuur in de weg stond.9 De teleurstellende fragmentarisatie van het parlement en het onvermogen om effectief leiding te geven werd overal gevoeld, zowel binnen als buiten Nederland, door zowel antidemocraten als democraten. Het voorstel van de VDB tot een corrigerend referendum in het interbellum is een eerste poging tot politieke vernieuwing en was daarmee een voorafschaduwing van de voorstellen van zijn geestelijke opvolger D66 en andere politieke vernieuwers van het einde van de twintigste eeuw om onverantwoordelijke partijen terug te fluiten.

Het tweede bezwaar dat werd aangedragen tegen de ‘kleine politiek’ was dat daardoor onnodige scheidslijnen ontstonden in de politieke en sociale structuur van het land. Vooral liberalen, die zich meer dan anderen erop beriepen boven de partijen te staan, konden aan dit bezwaar eloquent uiting geven. Tijdens een redevoering in Deventer aan het begin van de jaren dertig, zei J.A. Eigeman van de Vrijheidsbond het zo:

Zoo heeft dus de huidige politiek (...) de Marxistische-socialistische en de Kuyperiaansch-christelijke, de eenheid van ons volk verscheurd. Naar het woord van Groen van Prinsterer zijn de partijen in partijschappen ontaard en de nationale gedachten ligt verbroken. (...) Geestelijk zoowel als economisch viert het separatisme hoogtij. Tot nadeel van het geheel.10

Weinig liberalen zouden ontkennen dat echte politieke principes konden dienen als basis voor uiteenlopende politieke meningen. Maar de Nederlandse parlementaire democratie moest volgens hen worden genezen van partijschappen die het algemeen belang ondermijnden. De kritiek op de ‘hokjesgeest’ zou nog vele malen worden herhaald, door bijvoorbeeld ‘vernieuwers’ binnen de Nederlandsche Unie in 1940,11 de Nederlandse Volksbeweging (NVB) in 1945 en de naoorlogse politici die zich verzetten tegen de verzuiling.

Deze citaten laten zien dat de wortels van de vernieuwingsbeweging niet in de eerste plaats te vinden zijn in de hervormingsvoorstellen van eindjaren dertig die uiteindelijk leidden tot de oprichting van de NVB, maar in de kritiek die (progressieve en conservatieve) liberale politici hadden op de effecten van de evenredige vertegenwoordiging en vooral op de opkomst van de ‘kleine politiek’. Sommige critici beweerden dat er een omgekeerd evenredige relatie bestond tussen het aantal kleine partijen in het parlement en de effectiviteit van zijn uitvoerend bestuur, en enkele wetswijzigingen die tijdens het interbellum werden doorgevoerd resulteerden uiteindelijk in een bescheiden verhoging van de kiesdrempel.12 Maar de liberale aanval op de ‘kleine politiek’ was niet alleen gericht op de bescheiden omvang van veel politieke partijen, maar ook op hun negatieve houding: kleinzielig, sektarisch, betrokken bij opportunistische in plaats van principiele politiek en egocentrisch gericht op een klein aantal eigen belangen en niet op het dienen van de belangen van heel het volk.13

De liberale kritiek op de Nederlandse parlementaire democratie tijdens het interbellum zou de toon zetten voor de ‘politieke vernieuwing’ tijdens de rest van de eeuw, waarin werd geijverd voor het overstijgen van gevestigde partijbelangen en de ‘Hollandse splitsingsgeest’ ten bate van hervormingen die een nieuwe impuls zouden geven aan de democratische politiek in Nederland. De bestaande politieke partijen werden in dit proces afgeschilderd als blokken aan het been van de politieke vernieuwing, deels omdat zij zich inzetten voor de verkeerde belangen en deels omdat zij de bevolking niet werkelijk vertegenwoordigden. Het Program en toelichting (1945) van de NVB beweerde dat partijlidmaatschap onder slechts tien procent van de bevolking te weinig was als bestaansgrond voor de partijen. Deze aanklacht werd twintig jaar later door Hans van Mierlo herhaald: tien procent - waarvan slechts eentiende actief - was volgens hem ‘in de huidige samenleving krankzinnig weinig’.14 In onze oren klinkt tien procent nog hoog, na de duizelingwekkende afname in partijlidmaatschap sinds de jaren zestig. Vandaar dat dezelfde aanklacht nog steeds wordt gehoord; ook Fortuyn uitte die toen hij klaagde dat de traditionele partijen te weinig leden hadden om hun centrale rol in de politiek te rechtvaardigen.15

Waarom stond het diepe wantrouwen tegen partijen en partijpolitiek zo centraal in de roep om vernieuwing van de Nederlandse politiek? Een ding mogen we hierbij niet uit het oog verliezen: de roep om vernieuwing komt vaak voort uit politieke concurrentie tussen leiders van het politiek establishment (vooral liberalen en socialisten) die van mening waren dat het bestaande stelsel hen benadeelde. ‘Vernieuwing’ werd vaak verwoord als een aanval op het partijenstelsel, maar was meestal een verhulde aanval op specifieke politieke rivalen, waarbij specifieke politieke doelstellingen het oogmerk waren. De liberale kritiek op de‘peuter-politiek’ in de jaren twintig en dertig was ook niet belangeloos; hier was wel degelijk sprake van een politieke agenda.

Maar er zijn ook andere factoren die de afkeer van partijen en partijpolitiek verklaren. In de eerste plaats was de politiek van voor 1917 georganiseerd door middel van een districtenstelsel, waarbinnen politieke partijen minder snel de schuld in de schoenen kregen geschoven bij politieke tekortkomingen. De kritiek op falend beleid of weinig principiele compromissen richt zich binnen een stelsel van evenredige vertegenwoordiging sneller op de politieke partijen. Bovendien zorgde de institutionalisering van de partijen - van hun nauwgezette vertegenwoordiging in de regering tot de subsidies die zij ontvangen - dat zij vatbaarder werden voor de beschuldiging zich te hebben verwijderd van de echte politiek. Ten slotte bracht de invoering van de evenredige vertegenwoordiging een ambivalente houding teweeg tegenover politieke partijen. Aan de ene kant werd de evenredige vertegenwoordiging in dit land van minderheden met gejuich onthaald, omdat elke maatschappelijke groepering zo een stem kreeg, maar aan de andere kant hadden Nederlanders een hekel aan het kissebissen dat plaatsvond over deelbelangen door die partijtjes in het parlement. De spanning tussen de wens om minderheden te vertegenwoordigen en de wens om gezamenlijk het algemeen belang in het oog te houden is een spanning die niet alleen voorkomt in de Nederlandse politiek, maar waarschijnlijk hier vooral wordt gevoeld vanwege de kracht van beide politieke idealen.

Hoe zou de Nederlandse ‘peuter-politiek’ dan getransformeerd moeten worden? Tijdens de laatste tachtig jaar kunnen we drie verschillende, maar elkaar niet uitsluitende, politieke vernieuwingswensen onderscheiden. De eerste vernieuwingswens vindt zijn oorsprong in de traditionele liberale kritiek die ik hierboven heb genoemd: het transformeren van de ‘kleine politiek’ in de ‘grote politiek’, van een heel aantal kleinere partijen naar slechts twee of drie grote politieke partijen die de traditionele groeperingen in Nederland en de Angelsaksische landen vertegenwoordigen. Voorstanders van deze verandering waren allerlei liberalen, maar ook politici als Colijn in de jaren dertig en vooral ook de naoorlogse linkse vernieuwers die, zowel direct na de Tweede Wereldoorlog als in de jaren zestig en zeventig, herhaalde pogingen deden om, ten koste van de confessionele partijen, links Nederland te verenigen in een volkspartij, zoals de PvdA, of die op andere wijze hun krachten probeerden te bundelen. Politieke duidelijkheid was voor hen een centrale doelstelling.16

De tweede vernieuwingswens was de ontwikkeling van een in essentie morele visie op de Nederlandse maatschappij en haar politiek. De Nederlandse Volksbeweging was hiervan de beste uitdrukking (hoewel deze groepering zich ook kon vinden in de eerste wens). Historicus Piet de Rooy heeft van deze beweging gezegd dat zij de politiek verwierp, maar misschien kunnen we haar motivatie beter begrijpen als we die omschrijven als een verlangen naar het overstijgen van de politiek door het creeren van een morele gemeenschap. Deze beweging legde meer nadruk op geestelijke vernieuwing van de maatschappij dan op politieke hervormingen, omdat de taak van reconstructie naar haar opvatting te belangrijk was om over te laten aan de politiek.17 Het hoeft geen verbazing te wekken dat dit ideaal van vernieuwing voornamelijk werd verwoord door religieuze mensen, niet alleen door bijvoorbeeld de socialist ds. Willem Banning, maar ook door christelijke radicalen van de jaren zestig, zoals Bas de Gaay Fortman. Zij wilden zich ontdoen van de oude partijen en hun hokjesgeest om zich te richten, niet in de eerste plaats op een beter politiek systeem, maar op ‘internationale rechtvaardigheid’. Politieke vernieuwing was voor De Gaay Fortman niet vooral een structurele politieke verandering, maar ‘een verandering in gezindheid [en] het zijn van de mens’.18

Ten slotte benadrukte de derde vernieuwingswens vooral technische en procedurele vernieuwing. Dit verlangen werd vooral door linkse liberalen naar voren gebracht, van het voorstel voor een correctief referendum door de Vrijzinnig-Democraten in de jaren twintig tot de roep om ‘staatkundige vernieuwing’ van D66 tijdens de laatste vier decennia. Van de hierboven genoemde vernieuwingswensen heeft alleen het laatste door de ontideologisering van de afgelopen kwarteeuw een significante rol gespeeld. Maar dat betekent nog niet dat voorstellen tot technische en procedurele vernieuwing algemeen succes hebben gehad; daarvoor was er te veel weerstand van de gevestigde partijen en te veel onverschilligheid onder het publiek.

Wat de drie verlangens gemeen hebben is een afkeer van de status quo van kleine of kleinzielige partijen en een verlangen om de politiek op een hoger niveau te brengen, of dit nu zal geschieden door morele en spirituele vernieuwing, door duidelijke principes en grote partijen in plaats van ondoorzichtige belangenpolitiek of door de wens om traditionele ideologieen te vervangen door een pragmatische en transparante organisatie van politiek bestuur. De drie vernieuwingswensen - de religieus-ethische, de klassiek-liberale en de technocratische – verschillen onderling. Maar alle drie willen ze een eind aan de ‘kleingeestige’ partijpolitiek, waardoor naar hun idee het algemeen belang weer voorop zal worden gesteld.

Vernieuwing als ‘eis van de tijd’

Maar hoe wordt bepaald wat ‘het algemeen belang’ is in het Nederland van de twintigste eeuw? Dit lijkt niet te worden bepaald door partijpolitiek en zelfs niet door de publieke opinie. In de praktijk zijn het de opiniemakers en de nationale politieke leiders die het algemeen belang bepalen aan de hand van een gezamenlijke discussie over optimaal beleid, waarbij de realiteit en de verwachte toekomstige ontwikkelingen centraal staan. In dit debat worden de ‘eisen van de tijd’ geidentificeerd, zodat het algemeen belang gediend kan worden door middel van effectief bestuur, namelijk een bestuur dat zich voortdurend wil aanpassen aan de veranderende omstandigheden.

Dit is de indruk die men krijgt van het Nederlandse politieke debat in de loop van de twintigste eeuw. In een eerdere publicatie heb ik reeds het veelvuldig gebruik van passieve werkwoorden genoemd in de Nederlandse politiek, waarbij gewezen wordt op overkoepelende en onvermijdelijke politieke en sociale ontwikkelingen, waar de politiek weinig meer aan kan doen dan zich aan te passen. Er is zeker geen sprake van een sterk democratisch taalgebruik, waarbij ‘we the people’ de veranderingen kunnen of zouden moeten bewerkstelligen. In plaats van politiek te bedrijven als uiting en weerspiegeling van de publieke wil, geven Nederlandse politieke leiders er de voorkeur aan om goede politiek te definieren als de effectieve kanalisering van grootschalige sociale en politieke ontwikkelingen, ontwikkelingen die de laatste vijftig jaar voornamelijk werden vastgesteld door een uitgebreid sociaal-wetenschappelijk establishment. ‘Vernieuwing’ is in deze context vooral een oproep aan politici om zich voldoende te moderniseren, zodat zij zich kunnen aanpassen aan de eisen van de tijd in plaats van aan de eisen van het electoraat of zelfs aan de eisen van een coherente ideologie.19 In dit opzicht orienteren de meeste - niet alle - oproepen tot vernieuwing van de Nederlandse democratie zich meer op verbetering van bestuur dan op weerspiegeling van het electoraat.

We kunnen natuurlijk in twijfel trekken of alle oproepen tot vernieuwing werkelijk vernieuwend zijn. Ze zijn niet allemaal gericht op substantiele hervormingen, en ook niet noodzakelijkerwijs op de toekomst. De Rooy merkt scherp op dat het programma voor vernieuwing van de NVB in 1945 beter kan worden aangeduid als ‘verouderingsstreven’, omdat de politieke doelstellingen in dit rapport getuigen van een terugverlangen naar de tijd van voor de verzuiling.20 Het is weliswaar niet altijd eenvoudig om te zien of een politiek program is gebaseerd op een terugverlangen naar ‘de goede, oude tijd' of op een utopie. Maar het is duidelijk dat de vernieuwingsvoorstellen in Nederland zeer vaak zijn gepresenteerd als ‘progressief’ en verwoord in historistische termen als ‘de zich ontwikkelende samenleving’, ‘de onvermijdelijke ontwikkelingen’ of ‘de vernieuwing van het politieke leven om te voldoen aan de eisen van de tijd’. Deze manier van aankijken tegen de realiteit ging vaak vergezeld van een tamelijk naieve teleologie, met beschouwingen over moderniteit en kenmerken van ouderwets (fout) of progressief (goed) beleid.

De vernieuwingsbewegingen hebben zich voornamelijk geconcentreerd op twee aspecten van het Nederlandse politieke leven. De eerste oproepen tot vernieuwing waren gericht tegen het anachronistische karakter van de politieke partijen, vooral van de confessionele partijen. En aan het einde van de eeuw richtte de vernieuwingsdrang zich voornamelijk op politieke procedures. Maar eerst werd dus gemorreld aan het bestaansrecht van partijen. Veel liberalen hadden altijd al hun twijfels gehad over de legitimiteit van partijen die waren gebaseerd op de klassenstrijd of religie. Maar rond de jaren dertig veranderde de kritiek in de aanklacht dat religieuze partijen ‘verouderd’ waren. Ouds kritiek op de politiek in het interbellum was gebaseerd op zijn overtuiging dat de ‘antithetische scheidingslijn’ geen nut meer had, zonder dat die was vervangen door een goed alternatief.21 Ook de bekende kritiek van Johan Huizinga - die zich eens actief had ingezet voor het bedrijven van een hogere vorm van politiek22 - is een verhelderende verwoording van wat de ‘metanarrative of obsolescence’ kan worden genoemd. Hij schreef in Nederlands geestesmerk (1934):

Wij leven onder het zware dek van een volstrekt verouderd partijstelsel, dat door den misgreep van het evenredig kiesrecht is gefossiliseerd. Feitelijk werkt dit partijstelsel lang niet meer. (...) Dit geldt met name van de confessionele partijen. Het was in de Nederlandse geschiedenis der negentiende eeuw volkomen gegrond en noodzakelijk, dat zich een protestantsche en een katholieke partij op godsdienstige basis vormden, om het volksdeel, dat zij vertegenwoordigden, op die plaats in het volks- en staatsleven te brengen, waarop het recht had. Van het oogenblik af, dat dit bereikt was (...) werd de religieuze qualificatie dier partijen haarzelf een schade en voor de gezonde ontwikkeling der Nederlandsche politiek een belemmering.23

Hoewel deze kritiek in het begin vooral kwam uit liberale hoek, nam de kritiek op de Verouderde’ positie van de confessionele partijen in de jaren dertig toe, omdat zij in een tijd van economische malaise en militaire dreiging nog steeds beter leken te zijn in het belemmeren van andere partijen om te regeren dan in het zelf regeren. De Tweede Wereldoorlog genereerde zoals bekend een reeks vernieuwingsbewegingen, voortkomend uit diverse groeperingen, zoals de Nederlandse Unie, de verzetsbeweging, de koningin en de regering in Londen, en de prominente vernieuwers rondom de voormalige gijzelaars in St. Michielsgestel. Deze laatste groep lanceerde de Nederlandse Volksbeweging, een beweging die uitblonk in het vatten van hun vernieuwingsvoorstellen in historistische termen. Zij wilde een eind maken aan de oude scheidslijnen die waren gebaseerd op de klassenstrijd en op religie en streefde naar een ‘radicaal nieuwe groepering’, want ‘de vooroorlogse wereld is geschiedenis geworden, en keert, of wij willen of niet, niet meer terug’. Het was noodzakelijk geworden om een nieuwe vorm te vinden ‘die overeenstemt met de noden en de eisen van de tijd, waarin zich een geestelijke en maatschappelijke omwenteling voltrekt, dieper dan sinds eeuwen is voorgekomen.24

Dat de ‘eisen van de tijd’ andere plannen bleken te hebben is inmiddels bekend. Maar hoewel de ‘doorbraak’ faalde, ging de kritiek op het door de confessionele partijen gedomineerde partijstelsel door. De kritiek was deels gebaseerd op de ad hoc-wijze waarop met ideologie werd omgegaan: deze openbaarde zich in de verkiezingstijd, maar verdween bij de kabinetsformaties en tijdens de pragmatische vormgeving van beleid. Zij was ook deels gebaseerd op de overtuiging dat traditionele ideologieen hun aantrekkingskracht op het publiek aan het verliezen waren. En ten slotte was zij gegrond op de gedachte van zowel liberalen als socialisten dat confessionele partijen, gezien de politieke machtsverdeling in Angelsaksische landen, niet langer thuishoorden in een ‘modern politiek stelsel. De kritiek op de traditionele ideologieen werd in het bijzonder verwoord door D66. Hun Appèl van 1966 betoogde: ‘De ideologieen van de huidige Nederlandse politieke partijen geven geen antwoorden meer op de vragen die ons bezighouden. Velen zouden liever hun stem uitbrengen op grond van een visie op heden en toekomst dan op grond van politiek gezien verouderde beginselen.’25 Maar D66 was geen roepende in de woestijn. Velen vonden omstreeks het midden van de jaren zestig dat de politiek ‘duidelijkheid’ ontbeerde. De socioloog S.W. Couwenberg maakte van het uiten van dergelijke kritiek haast zijn beroep.26 En de journalist Henry Faas gaf zijn God, Nederland en de franje (1967) de ondertitel Necrologie van het Nederlandse partijwezen. Faas geloofde dat alle politieke partijen ten dode waren opgeschreven:

Het is natuurlijk wel zo, dat de partijen aan hun afscheid toe zijn. Dit te constateren is nauwelijks origineel te noemen, want de dooie mussen schreeuwen het van de daken. Iets meer origineel is de stelling, dat niet alleen de christelijke partijen hun tijd gehad hebben, maar ook de socialistische en de liberale. Al die partijen zijn gemaakt voor totaal andere kwesties en totaal andere perioden. Het ‘nietes, welles’ over wie er nu verouderd was en wie niet, heeft tientallen jaren een werkelijke discussie over partijvernieuwing onmogelijk gemaakt.27

Maar tegen het einde van de jaren zestig waren de confessionelen, de socialisten en de liberalen al bezig met partijvernieuwing. Binnen een decennium zag niet alleen een postconfessioneel CDA het leven, maar hadden ook de PvdA en de w d een metamorfose ondergaan. Tijdens de jaren zestig en zeventig polariseerde de politiek en werden de partijen weer belangrijken Opnieuw werden ze gezien als belangrijke medespelers in een heftig maatschappelijk debat. Maar vanaf eind jaren tachtig, toen het ideologisch vuur leek te zijn gedoofd, de muur was gevallen en het neoliberalisme de victorie begon te kraaien, nam de kritiek op de ‘verouderde’ partijen weer toe, vooral vanwege hun vermeende gebrek aan contact met de bevolking.28 De desastreuze uitslag van de verkiezingen van 2002 voor de gevestigde partijen leek opnieuw aan te geven dat het einde van de partijpolitiek door de ‘dooie mussen van de daken’ werd geschreeuwd.

Maar tegen deze tijd was de roep om ‘vernieuwing’ van richting veranderd. Niet langer werd het de politieke partijen verweten dat zij ‘verouderd’ waren, maar in deze tijd van depolitisering moesten de politieke procedures het ontgelden. Vernieuwingen in de organisatie van de Nederlandse politiek zouden moeten leiden tot een democratischer stelsel. Hoewel de oprichting van D66 deels was gemotiveerd door het verlangen om de traditionele politieke partijen om zeep te helpen, was de aandacht voor het moderniseren van de Nederlandse democratie groter. In hun Appèl van 1966 schreven de oprichters van de partij:

Wij zijn van mening dat ons staatsbestel bedroevend functioneert. Het politieke spel moet nog steeds worden gespeeld volgens regels die dateren uit de vorige eeuw. (...) De turbulente ontwikkelingen sinds 1900 hebben onze samenleving ingrijpend veranderd. Maar nog steeds moeten regeerders en parlement het doen met de codes van een voorbij tijdperk.27

De voorstellen van D66 om de Nederlandse politiek te vernieuwen zijn welbekend: directe verkiezing van zowel de minister-president als de burgemeester, een terugkeer naar het districtenstelsel, een corrigerend referendum en lokaal dualisme. Structurele vernieuwing staat dus al sinds 1966 op de agenda en zelfs sceptici hebben met regelmaat een bepaalde interesse voor de vernieuwing van de Nederlandse democratie aan de dag gelegd. Het rapport-Cals-Donner van 1971 - het eerste overheidsrapport van een reeks over vernieuwing - sprak ook over de noodzaak tot hervormingen om toe te werken ‘naar verhoudingen die bij de overtuigingen en verlangens van de eigen tijd aansluiten’.30 En het rapport van de commissie-Elzinga uit 2000 vroeg zich af of de Gemeentewet van 1851 ‘genoeg rek (heeft) om ook in de dynamische omgeving van vandaag, morgen en overmorgen te voldoen aan de eisen die aan de effectieve lokale democratie worden gesteld’.31 Hetzelfde taalgebruik is te vinden in documenten die betogen dat het huidige tijdperk een gekozen burgemeester vereist. Ook het veelbesproken Verplaatsing van de politiek. Een agenda voor politieke vernieuwing (1995) wijst naar onvermijdelijke sociale ontwikkelingen om te onderstrepen dat een andere manier van besturen noodzakelijk is.32

Aan het einde van de twintigste eeuw worden vernieuwingsvoorstellen nog steeds gerechtvaardigd door te verwijzen naar de eisen van de tijd, of naar de kloof tussen de politiek en ‘de burger’ die moet worden gedicht - een thema dat sinds de jaren negentig veel wordt gehoord. Maar zelfs als wordt gesproken over ‘de burger’ lijkt het een abstract begrip, een externe kracht waarmee rekening moet worden gehouden om het democratische systeem goed te laten functioneren. Zo is het tevredenstellen van ‘de burger’ een van ‘de eisen van de tijd’ geworden, een nieuwe manier om het effectieve functioneren van het Nederlandse politieke systeem te garanderen.

Conclusie

‘Vernieuwing (gaat) altijd over democratie’, zei Hans van Mierlo recent.33 Het is waar dat burgers van functionerende democratieen regelmatig vragen om vernieuwing van het democratische leven. Maar het is ook waar dat twee van de belangrijkste componenten van levendige democratieen - partijen en ideologieen - door de Nederlandse politieke vernieuwers van de twintigste eeuw vaak met ambivalentie, wantrouwen of zelfs vijandigheid zijn behandeld. De decennialange worsteling van D66 zelf met de vraag of de partij een eigen ideologie heeft, is in dit opzicht illustratief34 voor een breder gedeelde twijfel of partijen en ideologieën noodzakelijk, laat staan goed zijn voor een democratie. Die twijfel komt uiteindelijk voort uit de klassieke liberale overtuiging dat de democratie niet wordt gediend door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging waarin kleine, ideologische partijen alleen hun eigen belangen behartigen. De liberale wens om het parlementair gekibbel van kleinere partijen door middel van politieke vernieuwingen op een hoger niveau van politiek bedrijven te brengen, vond weerklank bij religieus geinspireerde vernieuwers na de Tweede Wereldoorlog en bij technocratische vernieuwers die vonden dat goede en vooral ‘moderne’ procedures en structuren de burgers zouden verzekeren van goed bestuur (en goede politiek).35

De Nederlandse vernieuwingspogingen van de laatste halve eeuw zouden in een breder Europees kader uit de laatste helft van de twintigste eeuw kunnen worden geplaatst, waarbij procedurele vernieuwing vaak wordt gezien als het antwoord op de politieke malaise. Ambitieuze vernieuwingspogingen werden in andere landen meestal gelanceerd door vertegenwoordigers van de hoogopgeleide middenklasse, die de vriendjespolitiek en de compromispolitiek van de achterkamers wilden vervangen door ‘hogere’ politiek (eigenlijk gedepolitiseerde politiek die zich minder zou laten leiden door partijen en ideologieen) en die de burgers weer wilden inspireren tot maatschappelijk engagement. Deze manier van werken lijkt ook typerend te zijn voor de Nederlandse vernieuwers.

Naoorlogse vernieuwingspogingen zijn daarom zelden gericht geweest op het nieuwleven inblazen van traditionele ideologieen en partijen, hoewel de pogingen van Nieuw Links en de linkse coalities van de jaren zestig en zeventig hierop belangrijke uitzonderingen vormden. Ook toonden de vernieuwingsvoorstellen weinig interesse in de verlangens van de burgers. Integendeel, de grote belangstelling van vernieuwers voor sociale en politieke ontwikkelingen (ook vaak'de eisen van de tijd’ genoemd) suggereren dat vernieuwing van de democratie voor hen meer te maken had met het verlangen naar een goed bestuurd systeem, dan met het verlangen om de wil van de kiezer uit te voeren. Hoewel ‘de burger’ zeker niet afwezig was tijdens de discussies over politieke vernieuwing (zeker niet sinds het midden van de jaren zestig), was hij niet de initiatiefnemer, maar de ontvanger van deze vernieuwing van de Nederlandse democratie.

De vraag van dit moment is of deze vorm van vernieuwing - zelfs als alle voorgestelde procedurele politieke vernieuwingen worden geimplementeerd tijdens het kabinet-Balkenende II - voldoende is. De ‘high adventure of democracy’, zoals de Amerikaan George Weigel het omschreef, lijkt meer nodig te hebben dan de depolitisering die in naam van vernieuwing aan het volk wordt gepresenteerd.36 Voorzover het democratische systeem nieuw leven kan worden ingeblazen, zou het misschien beter zijn om te beginnen met het herontdekken van democratische tradities: frisse politieke ideologieen en krachtige politieke partijen.37