De decembermoorden als excuus

De ontwikkelingsrelatie tussen Nederland en Suriname. Tegen de dit jaar verkozen Surinaamse president Desi Bouterse loopt nog altijd een strafzaak vanwege de executie van vijftien tegenstanders op 8 december 1982, de zogeheten decembermoorden. Voor Nederland was dat destijds reden om de ontwikkelingsrelatie met Suriname op te schorten. Althans, zo werd beweerd. De vraag is of de mensenrechtenschendingen de werkelijke reden waren.

Leon van Damme

Na de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 zou het land via een Meerjaren Ontwikkelingsplan (MOP) binnen vijftien jaar economisch zelfstandig moeten zijn. Nederland zette hiervoor een bedrag van 3,5 miljard gulden opzij. Afspraken werden vastgelegd in het ‘Verdrag betreffende de Ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname’. Desondanks ontstond al snel tussen beide landen onenigheid over de vraag hoe de verplichtingen over en weer dienden te worden geïnterpreteerd.

De situatie werd door de ambassadeur van Nederland in Paramaribo, H. Leopold, kernachtig verwoord in een brief die hij in februari 1978 aan het ministerie van Buitenlandse Zaken stuurde. Hierin stelde hij dat van ontwikkelingshulp weinig terecht kwam vanwege Surinaamse politici en ambtenaren die lak hadden aan de afspraken en de 3,5 miljard gulden beschouwden als ‘een afkoopsom voor het leed en de eenzijdige economische verrijking waarmee de koloniale verhouding gepaard is gegaan’. Volgens Leopold zag Suriname het verdrag als een overeenkomst waarbij slechts één partij verplichtingen had, namelijk Nederland. De ambassadeur riep daarom Buitenlandse Zaken op om de ontwikkelingsrelatie met Suriname ingrijpend te herzien, wilde het MOP niet worden ‘bijgezet in het omvangrijke archief van plannen en adviezen die in Suriname met zorg, liefde, idealisme en soms met een mate van demagogie zijn uitge- bracht, en hetzij nooit zijn gelezen dan wel nooit worden uitgevoerd, of beide’.

Hoewel deze bezorgde signalen leidden tot ambtelijke adviezen aan de toenmalige minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan de Koning om te komen tot een ingrijpende beleidswijziging, bleven maatregelen in eerste instantie uit. Pogingen van Nederlandse diplomaten om de Surinaamse counterparts aan de gemaakte afspraken te houden, stuitten op grote weerstand en ergernis bij Surinamers die Nederland neokoloniaal gedrag verweten. Voor Nederland zat er weinig anders op dan een geschikt moment af te wachten om aan deze situatie een eind te maken. Deze leek in eerste instantie te zijn gevonden toen Desi Bouterse in februari 1980 via een staatsgreep aan de macht kwam. Op instigatie van Arie Pais, minister van Onderwijs en getrouwd met de latere minister voor Ontwikkelingssamenwerking Eegje Schoo, besloot de ministerraad te onderzoeken of het juridisch gezien mogelijk was de ontwikkelingshulp aan Suriname op te schorten. Juridisch adviseur van Buitenlandse Zaken W. Riphagen concludeerde echter al snel dat ‘onder de huidige omstandigheden éénzijdige stopzetting door Nederland van de ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst met Suriname volkenrechtelijk niet geoorloofd’ is. Het enige criterium voor stopzetting van de hulp was volgens Riphagen gelegen in ‘de vraag of de fundamentele mensenrechten op grove wijze voortdurend en stelselmatig worden geschonden’ en dat kon in de ogen van juristen van ‘Suriname bepaald (nog) niet worden gezegd’.

Maar niet voor lang. Op 8 december 1982 liet Bouterse vijftien tegenstanders executeren vanwege een vermeende couppoging. Met steun van de ministerraad schortte Eegje Schoo, die in 1982 Cees van Dijk was opgevolgd als minister voor Ontwikkelingssamenwerking, met onmiddellijke ingang de hulp aan Suriname op. In een brief aan het Militair Gezag te Suriname motiveerde de Nederlandse regering dit besluit door te wijzen op de grove schending van de mensenrechten. Het Militair Gezag reageerde in een brief aan de Nederlandse ambassade in Paramaribo furieus op deze maatregelen en beschuldigde Den Haag ervan de stopzetting van ontwikkelingshulp te gebruiken als ‘pressiemiddel om de interne situatie naar Nederlandse denkbeelden te voegen’.

Motivatie

Het Surinaamse verwijt was niet helemaal bezijden de waarheid. De Nederlandse regering motiveerde de stopzetting van de hulp door te wijzen op de mensenrechtenschendingen, maar in het besluitvormingsproces speelden deze een ondergeschikte rol. Uiteraard was de Nederlandse regering oprecht verontwaardigd over wat in Paramaribo had plaatsgevonden, maar tegelijkertijd waren de executies voor Nederland een bruikbaar middel om het ontwikkelingsverdrag met Suriname ingrijpend te herzien. Dit heeft Eegje Schoo recentelijk in een interview bevestigd: ‘Ik persoonlijk dacht al aan de mogelijkheid te zijner tijd het verdrag te heronderhandelen, want we zaten eigenlijk met een onmogelijke situatie met Suriname. Het verdrag werkte niet en veroorzaakte een steeds grotere afhankelijkheid van Nederland in plaats van grotere financieel-economische zelfstandigheid. De toen circulerende projectenmap leek wel geheel samengesteld door het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Het was geheel tegen de bedoelingen in een welzijnsland geworden wat bijdroeg aan een zeer ongezonde verhouding tussen Suriname en Nederland en waarbij de regering van Suriname zijn verplichtingen steeds minder nakwam.’

De opschorting van de hulp was beleidsmatig en juridisch gezien niet logisch. In de eerste plaats vonden niet alleen in Suriname, maar ook in andere ontwikkelingslanden mensenrechtenschendingen plaats zonder dat Nederland hieraan consequenties verbond. Dat werd destijds ook opgemerkt door hoge ambtenaren van Buitenlandse Zaken. Zo wees chef van de Directie Ontwikkelingshulp Azië M. Damme in een memorandum op Indonesië: ofschoon er in Oost-Timor en West-Irian regelmatig wille- keurige executies plaatsvonden, onderhield Nederland een nauwe ontwikkelingsrelatie met Indonesië. Damme: ‘De parallel met Suriname ligt voor de hand en men hoort deze vaak bediscussiëren: Vijftien doden in Suriname zijn voldoende voor opschorting, maar alle schendingen in Indonesië tezamen zijn kennelijk nog niet genoeg voor enige maatregel.’

In de tweede plaats vonden juristen van Buitenlandse Zaken de opschorting een voorbeeld waarin ‘de regering besluit tot een gedragslijn, deze uitvoert en dan later aan JURA [juridisch adviseur, LvD] vraagt dit goed te praten’. De eventuele hervatting van de hulp afhankelijk stellen van de terugkeer naar de democratie werd al even problematisch gevonden, omdat vóór de decembermoorden er immers net zo min sprake was van een democratisch bestel.

Ongemakkelijke positie

Over de hervatting van de hulp werd op het departement van Buitenlandse Zaken pas hardop nagedacht nadat Bouterse in 1987 het veld had geruimd. Via nota’s en memoranda passeerden verschillende opties de revue, maar duidelijk was dat Nederland hoe dan ook niet de relatie op oude voet wilde voortzetten. In een notitie getiteld ‘De ontwikkeling met Suriname. Een nieuw perspectief’, werd geconcludeerd dat ‘de draad uit het verleden niet zonder meer opgepakt [kan] worden en gezocht [moet] worden naar een andersoortige relatie waarbij de bezwaren tegen de gang van zaken in het verleden kunnen worden ondervangen. (...) Daarbij lijkt beëindiging van de overeenkomst in goed overleg de meest geëigende optie, waarna met Suriname een normale bilaterale relatie kan worden aangegaan.’

Verder diende de nieuwe hulprelatie geconcentreerd te zijn op de agrarische sector, de lichte en middelgrote industrie, de gezondheidszorg en het onderwijs. Projecten die voor 1982 waren opgestart, mochten niet worden voortgezet en nieuwe projecten moesten voortaan zorgvuldig getoetst worden. Omdat Nederland als grootste geldschieter zich in ‘een vrij ongemakkelijke positie’ had bevonden, was het nodig om de hulp via multilaterale kanalen te laten stromen.

Van Surinaamse zijde was beëindiging van de overeenkomst uiteraard niet bespreekbaar. Wel waren minister-president van Suriname, Henck Arron, en minister van Financiën S.C. Mungra bereid te kijken naar nieuwe vormen van samenwerking. Uiteindelijk werd afgesproken dat het verdrag met Suriname uit 1975 weer onverkort in werking zou treden, zij het dat beide partijen een gemeenschappelijke verklaring ondertekenden. In de praktijk betekende dit een belangrijke koerswijziging. Voortaan kwam er een halfjaarlijks beleidsoverleg en nieuwe procedureregels, projecten werden voortaan getoetst aan de hand van financiële, economische, technische en institutionele criteria, er kwam een duidelijker verdeling van verantwoordelijkheden en het geld werd voortaan direct overgemaakt aan de leverancier van goederen en diensten. Ondanks de nieuwe afspraken verliep de samenwerking tussen Nederland en Suriname uiterst stroef. Beide landen bleven het oneens over de verplichtingen. Waar Suriname vond dat Nederland het geld zonder meer diende over te maken, stelde Nederland dat het onverkort aan het verdrag wilde vasthouden, maar dan wel conform de gemeenschappelijke verklaring waarin de nieuwe procedureregels waren vastgelegd.

Nogmaals opschorting

Nog tweemaal werd de hulp aan Suriname opgeschort, de eerste keer in december 1990 nadat het Surinaamse leger opnieuw een staatsgreep had gepleegd, waarbij de regering-Shankar was afgezet. In 1997 werd de hulprelatie weer hersteld, wat opnieuw gepaard ging met nieuwe afspraken. In het zogeheten Bonaire-akkoord werd vastgelegd dat de verantwoordelijke Surinaamse en Nederlandse ministers zich meer met de hoofdlijnen gingen bezighouden en de invulling van het beleid meer zouden overlaten aan de Nederlandse en Surinaamse diplomaten.

Het akkoord hield echter niet lang stand. Aanleiding was het internationaal opsporingsbevel dat Nederland in 1997 liet uitgaan tegen Desi Bouterse wegens drugshandel. Suriname reageerde onmiddellijk door minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk – juist onderweg naar Paramaribo – de toegang tot het land te ontzeggen, waarna de ontwikkelingsrelatie opnieuw werd bevroren.

Drie jaar later werd de hulprelatie weer hervat. Nederland beloofde de resterende 350 miljoen gulden te zullen committeren, waarbij Suriname mocht beslissen aan welke sectoren de hulp zou worden besteed. Het kwam de moeizame relatie echter niet meer ten goede. In 2004 werd het uiterst kritische rapport ‘Een belaste relatie. 25 jaar ontwikkelingssamenwerking NederlandSuriname’ openbaar gemaakt. De opstellers van dit rapport concludeerden dat de ontwikkelingshulp aan Suriname onvoldoende heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van het land. Vanwege het koloniale verleden was het voor Nederland moeilijk om tot zakelijke en heldere afspraken te komen, terwijl Suriname niet in staat bleek het geld effectief te besteden. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Agnes van Ardenne besloot vervolgens de speciale ontwikkelingsrelatie met Suriname op afzienbare termijn te beëindigen. Daarmee kwam een einde aan de moeizame relatie die sinds de Surinaamse onafhankelijkheid was ontstaan.

Het in 1975 gesloten ‘Verdrag betreffende de Ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname’ leidde vanaf het begin tot irritaties en onbegrip over en weer, hetgeen resulteerde in een uiterst moeizame relatie. Suriname verweet Nederland neokoloniaal gedrag, terwijl Nederland vond dat de Surinamers zich niet hielden aan de gemaakte afspraken en het geld verkeerd besteedden. Nederland probeerde dan ook van meet af aan te komen tot een herziening van het verdrag. Hoewel Nederland juridisch gezien uiterst zwak stond, lukte het de Nederlandse regering uiteindelijk te komen tot een andere ontwikkelingsrelatie door Surinaamse crises als de decembermoorden aan te grijpen om de hulp op te schorten en aan de hervatting ervan steeds nieuwe voorwaarden te stellen.

Leon van Damme (1982) studeerde geschiedenis en internationale betrekkingen aan de Universiteit Utrecht. Van 2006 tot en met 2008 was hij verbonden aan het Instituut voor Nederlandse Geschiedenis voor de bronnenpublicatie Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking.

Leestip:

decembermoorden Surinaams onbehagen – Een sociale en politieke geschiedenis van Suriname 1865-2015
Auteurs: Hans Ramsoedh
ISBN: 978 90 8704 748 1
Uitgever: Verloren
Prijs: €25,–